2 - Tempestividade e focalização dos benefícios assistenciais
Por que o tema é considerado de alto risco
O Benefício de Prestação Continuada (BPC), destinado a idosos ou pessoas com deficiência, e o Programa Bolsa Família (PBF), voltado a pessoas que se encontram abaixo das linhas de pobreza e extrema pobreza, afetam diretamente milhões de brasileiros em situação de vulnerabilidade social.
O orçamento previsto para esses dois benefícios, em 2024, é de aproximadamente R$ 222 bilhões, para atender 6,1 milhões de beneficiários (BPC) e 20,7 milhões de famílias (PBF). Dessa forma, a ocorrência de problemas na concessão desses auxílios tem alto impacto social e financeiro.
A LAR de 2022 apontou atrasos na análise de 422 mil benefícios do BPC. Decorridos dois anos, embora tenha havido melhorias, a situação continua preocupante. Em dezembro de 2023, 394 mil solicitações de benefícios ainda aguardavam análise. Esse atraso trouxe consequências tão sérias para os solicitantes que motivou a realização de um acordo firmado no Supremo Tribunal Federal (STF), no qual os gestores federais se comprometeram a reduzir o tempo de espera para a concessão do benefício.
Por outro lado, entre 2020 e 2021, durante a pandemia de Covid 19, foram identificadas 8,2 milhões de concessões indevidas do Auxílio Emergencial, dentro de um total de 39 milhões de benefícios concedidos. Em 2023, uma auditoria no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) revelou que 22,5% das famílias que recebiam o Bolsa Família não tinham direito ao benefício. Isso significa que mais de 4,7 milhões de famílias receberam o benefício sem cumprir os requisitos necessários, causando um gasto indevido de até R$ 34 bilhões aos cofres públicos naquele ano.
Assim, a dificuldade de assegurar a correta focalização dos benefícios assistenciais — isto é, garantir que cheguem às pessoas que realmente necessitam — aliada à demora na concessão, prejudica gravemente as famílias mais vulneráveis, que dependem desses recursos para garantir sua subsistência.
O que o TCU encontrou
Deficiências na gestão dos principais benefícios assistenciais custeados com recursos federais, apontadas pelo TCU, motivaram a inclusão do tema na LAR em 2022. No entanto, trabalhos realizados entre 2022 e 2024 mostraram que, apesar das mudanças e providências adotadas pelo governo federal, os problemas ainda persistem.
Com base nas fiscalizações realizadas, o TCU identificou, no quadro 2.1, dois riscos principais, e causas e efeitos, o que merece a atenção dos respectivos gestores.
O tempo médio para uma pessoa com deficiência começar a receber o BPC melhorou bastante: caiu de 311 dias, em 2020, para 108 dias, em 2023. Mesmo com essa melhora, ainda se percebe demora na concessão do benefício. Por lei, esse processo deve levar, no máximo, 45 dias. No entanto, em dezembro de 2023, cerca de 257 mil pessoas esperavam a análise dos seus pedidos há mais de 45 dias. Esse total representa mais de 65% dos pedidos de reconhecimento do direito.
Cabe ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Ministério da Previdência Social (MPS) atuar sobre essas causas, inclusive aperfeiçoando a regulamentação para incentivar efetivamente maior vazão de pedidos de concessão analisados e garantir que as populações de todas as regiões do país tenham acesso tempestivo ao benefício.
Quanto ao PBF, o gasto indevido de até R$ 34 bilhões em 2023 foi causado, principalmente, pela sistemática de autodeclaração e inserção de informações incorretas sobre as pessoas que faziam parte da família beneficiada e sua renda. A falta de checagem e de cruzamento de informações declaradas com as bases de dados oficiais, a não declaração de rendas informais e o próprio desenho do benefício podem ter facilitado a declaração de informações inverídicas.
Gráfico 2.1- Inconsistências de dados do CadÚnico
Cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) atuar para prevenir as ocorrências de falhas, além de corrigir os efeitos danosos identificados nas fiscalizações do TCU.
O TCU estimou que 22,5% dos beneficiários do Bolsa Família ativos em maio de 2023 não atendiam aos requisitos legais, o que pode ter acarretado prejuízos de até R$ 34 bilhões aos cofres públicos naquele ano.
O que precisa ser feito
Em relação à tempestividade do BPC, o TCU apontou a necessidade de aperfeiçoar os indicadores utilizados para avaliar o tempo de concessão. Além disso, propôs adesão à avaliação social e à perícia médica remotas como procedimento para reduzir desigualdades regionais e diminuir os atrasos na concessão do benefício.
Quanto à focalização do PBF, o TCU determinou aos gestores a revisão dos benefícios com indícios de irregularidade. Além disso, recomendou normatizar a autodeclaração familiar e a apresentação de documentação comprobatória de residência e de Cadastro de Pessoa Física (CPF) para fins de concessão do benefício; estabelecer sistemática de verificação domiciliar; e adotar procedimento de análise amostral, com periodicidade máxima de dois anos, capaz de estimar, de forma segura, a qualidade dos dados do CadÚnico. As recomendações visam reduzir a concessão de benefícios para famílias que não preenchem os requisitos legais.
O Tribunal também recomendou o desenvolvimento de metodologia para aferir e divulgar periodicamente os indicadores de custo-efetividade do programa, a adoção de métodos confiáveis para calcular a quantidade de pessoas ou famílias em situação de pobreza por município e a divulgação de dados e indicadores de cobertura.
Por fim, recomendou o ajuste dos pagamentos per capita entre famílias beneficiárias para privilegiar critérios de equidade.
Decisões recentes
Acórdãos 2.725/2022, 2.342/2023 e 1.661/2024, todos do Plenário do TCU.
Benefícios gerados pela atuação do TCU
As medidas aprovadas pelo TCU têm potencial para reduzir a quantidade de pagamentos indevidos em até R$ 34 bilhões ao ano, bem como diminuir o custo anual no combate à pobreza em quase R$ 13 bilhões. Também é esperado que contribuam para reduzir a quantidade de requerimentos de BPC-PcD que aguardam análise há mais de 45 dias e para eliminar os casos de requerimentos com 180 dias ou mais sem análise conclusiva.
As medidas têm potencial para melhorar a equidade no pagamento do PBF às famílias beneficiárias; aumentar a transparência e o controle social, tanto sobre a qualidade dos dados do CadÚnico quanto sobre as informações de tempestividade do BPC; aprimorar a qualidade, os controles e a gestão do CadÚnico; e ampliar o foco nos demais programas usuários dessas informações.
Cabe, ainda, destacar que a avaliação da confiabilidade das informações do CadÚnico, realizada no decorrer das fiscalizações, traz benefícios à transparência e ao controle social, permitindo que a sociedade acompanhe a evolução da qualidade dos dados do cadastro.