1 - Concessão e pagamento de benefícios previdenciários

Por que o tema é considerado de alto risco

A Previdência Social possui a finalidade de prover, aos segurados, rendas mensais em caso de incapacidade e idade avançada, entre outros motivos limitantes da capacidade laborativa, e aos dependentes destes, no caso de morte.

Atualmente, o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) possui 58,5 milhões de segurados contribuintes e 34 milhões de beneficiários na folha de pagamento, o que representa 43% da população brasileira.

O orçamento do Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) previsto para 2025 é de R$ 973 bilhões e deve alcançar cerca de 40% da despesa primária da União. Assim, problemas na concessão ou no pagamento dos benefícios do RGPS têm alto impacto social e financeiro.

Os riscos mais significativos deste tema se materializam em atrasos e erros na análise de requerimentos de benefícios, principal fila de atendimento do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). É evidente o progresso nessa temática em relação à situação apontada pelo TCU em 2022. Entre maio de 2022 e maio de 2024, por exemplo, houve redução no tempo médio para a concessão dos benefícios, de 85 dias para 43 dias. No entanto, a situação continua preocupante, pois ainda há muitos casos de demora excessiva, fora do previsto na lei.

No que diz respeito aos erros na análise da concessão de benefício previdenciário, mesmo com o aumento da produtividade, observou-se que a proporção de indeferimentos indevidos passou de 16% (2022) para 13% (2023) em relação ao total de indeferimentos, mas ainda continua elevada.

Esses problemas restringem o direito de milhões de segurados anualmente, que ficam desprotegidos por muito tempo, estando, grande parte deles, em situação de vulnerabilidade socioeconômica.

O que o TCU encontrou

O TCU constatou, no quadro 1.1, que, desde março de 2024, o tempo médio nacional para concessão dos benefícios pelo INSS deixou de exceder o prazo máximo de 45 dias previsto em lei. Esse resultado positivo decorre principalmente do Programa de Enfrentamento à Fila da Previdência Social (PEFPS), instituído pela Lei nº 14.724/2023.

Contudo, a previsão é que o PEFPS seja extinto em novembro de 2024, e ainda há elevado estoque de requerimentos de benefícios previdenciários sem análise conclusiva há mais de 45 dias. Em junho deste ano, 315.828 requerimentos aguardavam análise, o que correspondia a 34% do total de solicitações a serem analisadas.

No caso dos benefícios por incapacidade, apesar de o tempo médio de espera para atendimento na fila da perícia médica ter sido, em maio de 2024, de 38 dias em nível nacional, ainda se encontrava acima do prazo legal de 45 dias em 15 unidades da federação (56% do total). Em oito delas (30%), o tempo de espera ultrapassava 100 dias naquele mês. Com o fim do PEFPS, a demora tende a piorar em todo o país.

Figura 1.1 - Tempo médio de espera para atendimento na fila da perícia médica.

O TCU também constatou grande quantidade de requerimentos de benefícios do RGPS indeferidos indevidamente pelo INSS. Do total de indeferimentos de 2023, mais de 13% não foram ratificados. São casos em que o benefício deveria ter sido concedido ou não foram adotadas medidas para se concluir pela inexistência de direito do segurado. Estima-se que cerca de 532 mil requerimentos poderiam ter sido deferidos em 2023, se não houvesse desconformidade relevante nos respectivos processos.

As limitações de pessoal e de TI que comprometem a capacidade operacional do INSS, somadas à elevada entrada de demandas de segurados, dificultam o alcance do equilíbrio necessário entre produtividade e qualidade dos trabalhos. Além disso, a capacidade de supervisão e execução de outros controles por parte da autarquia para evitar indeferimento indevido é baixa.

Os dois riscos relatados neste tema geram desproteção e prejuízo financeiro aos segurados, sobrecarga ao sistema administrativo, incluindo a via recursal, e ao judicial, além de despesas ao FRGPS com juros e correção monetária por pagamentos atrasados.

Do total de 6,8 milhões de demandas levadas à Justiça Federal em 2023, cerca de 3,2 milhões diziam respeito à Previdência Social. A maior parte se referia a aposentadorias (1,1 milhão) e auxílios diversos (1,2 milhão), como auxílio-doença e auxílio-acidente. A análise das folhas de pagamento do INSS demonstra que o percentual de benefícios concedidos por força de decisão judicial vem aumentando ano a ano, e alcançou 14,74% em julho de 2024.

A judicialização de benefícios gera grande aumento de custo para a Administração Pública. É um fenômeno complexo, influenciado por diversos fatores, entre os quais os riscos de atraso e erro na análise administrativa dos requerimentos estão entre as principais causas.

O MPS e o INSS são responsáveis pelo tratamento desses riscos, de modo a assegurar a concessão tempestiva, em todas as regiões do país, aos segurados que tenham direito ao benefício requerido.

O que precisa ser feito

O TCU determinou que o INSS incorporasse uma série de medidas para resolver os atrasos na concessão dos benefícios dispostos em lei aos cidadãos brasileiros. Entre as considerações apontadas pelo Tribunal estavam: melhorar o monitoramento e a transparência sobre os atrasos na concessão dos benefícios e aumentar a capacidade operacional da entidade, por meio de medidas tais como: melhoria dos contratos celebrados com a Dataprev para prestação de serviços de tecnologia da informação; intensificação do uso de análises automáticas; recomposição do quadro de pessoal; e instituição de forças-tarefa ou outros mecanismos temporários para acelerar a redução dos estoques em atraso.

Para solucionar o problema no caso dos benefícios por incapacidade, o MPS deve revisar a meta de produtividade dos médicos peritos e utilizar tecnologias para reduzir o tempo de espera dos cidadãos – tais como a perícia médica remota e a análise documental de atestado médico à distância.

Em relação ao elevado índice de indeferimentos indevidos, o INSS deve implementar medidas para assegurar a revisão sistemática da qualidade dos processos analisados. Além disso, deve estabelecer nível máximo tolerável de desconformidade, bem como divulgar os resultados do programa de monitoramento da qualidade e utilizá-los para promover a melhoria da análise dos requerimentos.

Decisões recentes

Acórdãos 2.150/2023, 458/2024, 520/2024, 2.222/2024 e 2.223/2024, todos do Plenário do TCU.

Benefícios gerados pela atuação do TCU

Atualmente, os cidadãos aguardam menos na fila de reconhecimento inicial de direitos do INSS e há menor quantidade de casos de espera acima do prazo máximo de 45 dias. Destacam-se, ainda, a redução no tempo médio nacional de espera na fila da perícia médica, que passou de 70 dias, em agosto de 2023, para 34 dias, em junho de 2024. No mesmo período, mesmo com a entrada mensal de mais de 500 mil requerimentos de benefícios por incapacidade, observou-se redução de 40% do estoque daqueles com mais de 45 dias. O TCU contribuiu para o alcance desses resultados, fiscalizando e apontando medidas preventivas e corretivas.

A implementação integral das medidas estabelecidas nos acórdãos mencionados acima, por parte dos gestores, é capaz de resultar em diminuição expressiva do período de espera dos requerentes e dos casos de intempestividade. Além disso, a redução dessa desigualdade de tempo entre as diferentes unidades da federação representa um dos potenciais efeitos da aplicação de algumas das ações previstas nesses acórdãos.

A atuação do TCU também contribuiu para a redução de indeferimentos indevidos. Espera-se que a proporção desses casos continue a diminuir, com a implementação gradual das recomendações já proferidas e das propostas da auditoria realizada no âmbito do TC 008.309/2024-8, em fase de apreciação pelo Tribunal.

Outros benefícios potenciais são a diminuição da judicialização de benefícios operacionalizados pelo INSS, da fila de recursos administrativos e do montante pago pelo FRGPS a título de juros e correção monetária.