Eficiência da cobrança e do contencioso tributários

O que o TCU encontrou

O Tribunal de Contas da União (TCU) constatou que a eficiência do processo que se destina a resolver os conflitos entre fisco e contribuinte (contencioso) pode estar comprometida em âmbito administrativo e judicial, como apontam as constatações a seguir.

• Elevada duração do contencioso tributário – O tempo médio de duração do contencioso administrativo tributário era, em 2018, muito superior ao prazo legal de 360 dias (Lei 11.457/2007), sendo de: 2,6 anos nas Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento (DRJs); 4 anos no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf); e 9 anos na execução fiscal, a cargo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN).

Os prazos estão em descompasso com o princípio da razoável duração do processo e os 90 dias estabelecidos internacionalmente pela Metodologia Tadat – Tax Administration Diagnostic Assessment Tool, ferramenta utilizada em muitos países para avaliar a Administração Tributária.

• Elevado índice de cancelamento das autuações – Foram canceladas 47% das autuações tributárias nas DRJs e 45% no Carf. Entre as principais causas desse elevado índice estão a diversidade e complexidade das normas tributárias. Além de dificultar para o contribuinte o cumprimento das obrigações tributárias, o excesso de normas favorece entendimentos divergentes entre os diversos órgãos envolvidos no contencioso tributário.
• Baixa efetividade do processo administrativo fiscal (PAF) – Apenas 5% do valor das autuações mantidas foram arrecadados aos cofres do Tesouro Nacional.
• Crescente judicialização dos processos submetidos a julgamento pelo Carf – Entre as causas, estão: demora da inclusão dos processos em pauta; questionamento do rito processual ou próprio mérito da cobrança fiscal; impacto das decisões de tribunais superiores nas matérias tratadas no conselho.

O Tribunal também constatou que dificilmente o crédito tributário devido à União, pelo não pagamento de tributo ou em decorrência de autuação da fiscalização tributária, é efetivamente recolhido aos cofres públicos. O TCU tem apontado como entraves à cobrança:

• baixa efetividade dos programas de parcelamento tributário (Refis) – Os percentuais de exclusão de contribuintes dos Refis, por não pagamento dos parcelamentos, são de: 87% na Lei 9.964/2000; 77% na Lei 11.941/2009; 64% na Lei 11.941/2009. Entre as principais causas estão: elevado número de Refis; diversidade de regras; extensos prazos de pagamento; ausência de penalidade, caso o contribuinte deixe de honrar seus compromissos; não restrição à entrada em novo Refis, para inadimplentes de programas anteriores;
• não impedimento de contratar com a Administração Pública – A inscrição do devedor no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados com o Setor Público Federal (Cadin) não impede que a Administração Pública contrate e pague devedores inscritos em dívida ativa da União (DAU) ou empreste recursos a eles. Em 2017, foram identificados 31.684 contratos, firmados entre 2012 e 2016, de 10.450 pessoas jurídicas com inscrição ativa no Cadin, totalizando nominalmente R$ 21,90 bilhões em operações de crédito, no período de cinco anos; e
• elevado tempo da cobrança administrativa na RFB – A morosidade na cobrança eleva o intervalo entre o vencimento da obrigação e a inscrição em dívida ativa. A RFB não observa o prazo de 90 dias para encaminhamento de créditos a serem inscritos em dívida ativa (Decreto-Lei 147/1967, art. 22).

Por que é considerado um alto risco para a Administração Federal

Em dezembro de 2019, havia 265.350 processos nas DRJs, no valor de R$ 135,31 bilhões. No Carf, o estoque era de 117.034 processos, no valor de R$ 671,93 bilhões. Por seu turno, o estoque da DAU era de 16.947.032 inscrições, correspondentes a R$ 2,32 trilhões ou 31,77% do produto interno bruto (PIB) brasileiro em 2019.

Os números mostram que deficiências nos órgãos que processam o contencioso tributário podem ter repercussão de centenas de bilhões de reais nas contas públicas. Mais ainda, podem afetar a economia do país como um todo, impactando os investimentos, a segurança jurídica e a competitividade do país. Diante disso, a morosidade do julgamento de disputas tributárias representa alto risco para a Administração Pública federal.

O que precisa ser feito

É preciso verificar os efeitos da eficiência do contencioso tributário sobre os estoques nos órgãos, tendo em vista a edição da Lei 13.988/2020, que possibilitou a transação tributária para processos envolvendo contenciosos de até 60 salários-mínimos. Nesse sentido, é fundamental que sejam aprimorados os índices para medir o tempo de redução de estoques processuais, conforme determinado pelo TCU ao Carf.

A RFB, o Carf e a PGFN devem verificar, ainda, a viabilidade das seguintes medidas: i) adoção do mesmo marco normativo, independentemente da existência de vinculação entre órgãos. É fundamental que a RFB tenha dado início às providências para consolidação da legislação tributária vigente, conforme determinado pelo TCU; e ii) extinção do modelo paritário do Carf.

Em relação ao aumento da eficiência da cobrança do crédito tributário, o Ministério da Economia (ME) e a PGFN devem adotar as seguintes medidas: alteração no mecanismo e nos sistemas de emissão de certidões de regularidade fiscal; implementação do monitoramento patrimonial dos processos prioritários; gerenciamento dos riscos do projeto de Novo Modelo de Cobrança da PGFN; e melhoria do sistema da DAU. É preciso verificar se a Portaria MF 447/2018 tem sido efetiva para reduzir o tempo de cobrança administrativa.

Quanto aos Refis, são necessários aprimoramentos legislativos, para padronizar regras, estabelecer sanções para o não pagamento do tributo e impedir o contribuinte de aderir a outro programa de parcelamento, antes de regularizar sua situação em parcelamento anterior.

Decisões recentes

Acórdãos 1.076/2016, 2.497/2018, 1.105/2019 e 336/2021, todos do Plenário do TCU.