21 - Gestão de obras de pavimentação urbana pela Codevasf
Por que o tema é considerado de alto risco
A gestão da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), especialmente no que se refere à aplicação de recursos provenientes de emendas parlamentares, tem se mostrado vulnerável a riscos institucionais graves. O aumento significativo de recursos repassados à Codevasf, de R$ 739 milhões, entre 2017 e 2020, para R$ 2,1 bilhões, em 2021, e R$ 3,45 bilhões, entre 2022 e 2023, evidenciou um protagonismo desses recursos nos projetos da companhia, notadamente na política pública de requalificação viária.
Por conta disso, surgem inúmeros e relevantes desafios para o planejamento, execução, controle e fiscalização das obras de pavimentação urbana, principalmente no contexto de expansão da atuação da Codevasf, que já alcançou 16 estados e 2.681 municípios brasileiros, criando mais um nicho de negócio para a companhia.
Além disso, há fragilidade de critérios técnicos relacionados a orçamento, controle de qualidade, escolha das vias a serem beneficiadas, licitação e contratação das empresas executoras. A ampliação da missão da Codevasf também não veio associada à articulação com outros órgãos envolvidos, como Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), Ministério das Cidades (MCid) e Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs). Esse cenário eleva a probabilidade de má alocação dos recursos públicos e de falhas na execução e fiscalização das obras.
Apesar do empenho da Codevasf em aprimorar a gestão de obras de pavimentação urbana, o TCU constatou que os riscos justificam a permanência do tema na LAR até que haja efetivo progresso.
O que o TCU encontrou
A falta de planejamento integrado entre os entes responsáveis pela política de implantação e qualificação viária urbana revelou lacunas na coordenação e na execução da política pública, o que é evidenciado pela desconexão entre as obras de pavimentação da Codevasf e os objetivos do Plano Plurianual (PPA) 2024-2027, comprometendo o alcance das metas planejadas.
Essa atuação descoordenada de entes federais e a ausência de estudos e critérios técnicos para a seleção de municípios beneficiados indicam ineficiência no uso dos recursos públicos e evidenciam a necessidade de um planejamento integrado e análises técnicas, para obter eficiência na aplicação dos recursos e maximizar os benefícios das políticas de requalificação viária.
O TCU constatou, nos últimos anos, a baixa efetividade das obras de pavimentação realizadas pela Codevasf. Tal resultado decorre da ausência de avaliação crítica baseada em dados, deficiência na capacidade técnica e operacional, e execução de pavimentação sem sistemas de drenagem e saneamento adequados, o que compromete a qualidade dos pavimentos.
Além disso, a falta de transparência ativa impede que os cidadãos acompanhem o processo desde a indicação dos recursos, via emenda parlamentar, até sua aplicação final nos municípios beneficiários, prejudicando o controle social. Os dados existem, mas não estão disponíveis de maneira a facilitar o acesso à informação e o controle social.
Todo esse cenário foi sintetizado em dois principais riscos e suas causas e efeitos, mostrados no quadro 21.1, e devem ser tratados pelos gestores.
O aumento expressivo de recursos provenientes de emendas parlamentares e a expansão da área de atuação da Codevasf impõem novos desafios institucionais, exigindo aprimoramentos nos processos de execução e fiscalização para garantir a eficiência e a transparência dos investimentos realizados.
O que precisa ser feito
Para enfrentar os riscos identificados, o TCU endereçou um conjunto de medidas corretivas por meio de determinações e recomendações em que reconhece a complexidade do processo de mudanças pelo qual passa a Codevasf ante o fato de que parte das medidas referentes à política de requalificação viária está a cargo de outros órgãos.
Deste modo, é fundamental que o MIDR e o MCid criem mecanismos de coordenação para adequar as metas do PPA 2024-2027, contabilizando a atuação da Codevasf e de outros órgãos em obras de qualificação viária urbana. É importante, também, que o MCid coordene a elaboração de um diagnóstico sobre as condições viárias dos municípios brasileiros. O MCid é detentor da política pública de requalificação viária urbana, e o mapeamento pode evitar a ineficiência alocativa da Codevasf. Essas medidas aprimoram o processo de tomada de decisão.
Para que a pavimentação dure mais e ainda para evitar desperdício de recursos, é importante que a Codevasf adicione um passo na lista de verificações usada para selecionar as vias: avaliar se há problemas com a infraestrutura ao redor, como sistemas de drenagem e saneamento, que podem danificar a pavimentação da via.
A Codevasf também precisa dar publicidade e transparência às principais informações sobre as obras de pavimentação, beneficiando a sociedade e os técnicos interessados.
Adicionalmente, a Codevasf precisa criar mecanismos de aferição de efetividade, com base nas melhores práticas de análise de dados; estabelecer contínua interlocução com os parlamentares, informando a lista de municípios em melhores condições de receber investimentos de pavimentação; e implementar mecanismos de investimento contínuo na formação dos técnicos e na estrutura da entidade, para melhorar a fiscalização das obras.
Decisões recentes
Acórdãos 1.170/2022, 116/2023, 1.609/2023, 2.552/2023 e 2.451/2024, todos do Plenário do TCU.
Benefícios gerados pela atuação do TCU
A atuação do TCU tem gerado resultados importantes para a melhoria da governança da Codevasf. As auditorias realizadas deram maior visibilidade às falhas e ineficiências da companhia, mas, também, revelaram oportunidades de melhoria, induzindo a implementação de mecanismos de controle mais eficazes.
Os mecanismos de coordenação entre o MIDR e o MCid permitirão a conjugação de esforços e atuação mais efetiva do governo federal na política de qualificação viária urbana. Os resultados promovidos por todos os órgãos que atuam em obras de qualificação viária poderão ser medidos por indicadores consolidados que monitorem adequadamente esse esforço conjunto.
Espera-se com essas medidas, que haja alinhamento do planejamento da companhia à política pública de requalificação viária, melhores práticas de gestão, fiscalização e participação social, com a realização de obras que atinjam níveis adequados de desempenho e vida útil. A priorização de obras de pavimentação em localidades cujos sistemas de drenagem e saneamento já estejam implantados permitirá a qualidade dos pavimentos e uma vida útil que torne os ciclos de investimentos sustentáveis.
As medidas aprovadas pelo TCU têm o potencial de tornar mais eficiente a alocação de recursos utilizados em obras de pavimentação urbana, à medida que a Codevasf utilize critérios técnicos e análises disponíveis em diagnóstico sobre as condições viárias dos municípios brasileiros na seleção daqueles que serão contemplados, permitindo atender a localidades que, de fato, têm mais necessidade, além de dar transparência à essa seleção.
Dessa forma, as obras de pavimentação urbana poderão beneficiar os mais de 2.600 municípios brasileiros que estão no raio de ação da Codevasf, melhorando a qualidade de vida da população local e contribuindo para o desenvolvimento regional.