28 - Governança das Contratações Públicas

Por que o tema é considerado de alto risco

Problemas de governança nas contratações públicas, tanto no nível de centro de governo quanto no âmbito organizacional, aumentam significativamente os riscos de desperdício, ineficiência e irregularidades administrativas. Por isso, o aperfeiçoamento contínuo da governança das contratações é essencial, pois está diretamente associado à geração de resultados positivos para a sociedade e ao controle dos elevados gastos envolvidos.

De acordo com o Portal da Transparência, em 2023, o Poder Executivo Federal realizou contratações que totalizaram R$ 61,56 bilhões, envolvendo processos de licitação, dispensa ou inexigibilidade. Em 2024, esses gastos já somam R$ 26,61 bilhões, o que reforça a importância de práticas eficazes de governança.

A Lei 14.133/2021, que regula as licitações e contratos administrativos, atribui à alta administração dos órgãos e entidades a responsabilidade direta pela governança das contratações. Isso significa que esses gestores têm o dever de implementar processos e estruturas para avaliar, direcionar e monitorar as contratações, com os seguintes objetivos:

• promover um ambiente íntegro e confiável nas contratações;
• garantir que as contratações estejam alinhadas ao planejamento estratégico da organização e às leis orçamentárias;
• promover eficiência, efetividade e eficácia nas contratações; e
• direcionar a gestão para que alcance objetivos específicos como: escolher a proposta mais vantajosa para a Administração Pública; assegurar tratamento isonômico e justa competição entre os licitantes; evitar contratações com sobrepreço, preços inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos; e incentivar a inovação e o desenvolvimento sustentável no país.

Nesse contexto, o Tribunal de Contas da União (TCU) identificou riscos relevantes que podem afetar esses objetivos de governança: dois relacionados ao Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e outro ao uso de plataformas eletrônicas privadas para a realização de contratações.

O que o TCU encontrou

A partir dos trabalhos realizados nos últimos dois anos, o TCU apontou três riscos principais e suas causas e efeitos, que exigem a atenção dos gestores.

O TCU tem acompanhado a implementação do PNCP, instrumento essencial para a gestão eficiente e transparente das contratações públicas. Contudo, a implementação plena do PNCP enfrenta alguns desafios, entre os quais:

• falta de fonte permanente de financiamento para o PNCP e de previsão legal para a repartição de responsabilidades entre União, estados e municípios na manutenção e melhorias do portal;
• lacunas legais que permitem regulamentações distintas entre os poderes da União e os entes federados, dificultando a implantação de um sistema centralizado. Em meio às incertezas quanto ao financiamento do PNCP, há uma expectativa elevada por parte do Ministério da Gestão e Inovação (MGI) pela aprovação do Projeto de Lei 249/22, atualmente em tramitação no Senado Federal. Se for aprovado com a redação atual, esse PL consolidará os sistemas do Poder Executivo federal como plataformas oficiais do PNCP, o que, segundo a Secretaria de Gestão (Seges/MGI), seria uma solução mais ágil e econômica para que o portal atenda integralmente às exigências legais;
• insuficiência de servidores na Secretaria de Gestão (Seges/MGI) para gerenciar a implementação de novas funcionalidades do PNCP, oferecer suporte adequado aos usuários e responder solicitações pelo Sistema Eletrônico de Informações ao Cidadão (e-SIC);
• incerteza sobre a capacidade do Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) em manter o PNCP e implementar novas funcionalidades, considerando que a equipe responsável já gerencia outros sistemas, como o Compras.gov.br;
• falta de definição quanto à integração da base de dados de notas fiscais eletrônicas da Receita Federal.

Essas dificuldades não superadas colocam o PNCP em risco de ficar indisponível ou incompleto, comprometendo a eficácia e a transparência dos processos licitatórios em todas as esferas de governo.

O TCU identificou o risco de entes subnacionais realizarem contratações com recursos federais por meio de plataformas eletrônicas privadas que não atendem aos requisitos mínimos de transparência, integridade e segurança da informação.

Entre janeiro e maio de 2024, as plataformas privadas movimentaram cerca de R$ 113 bilhões em 160 mil compras, o que representa 69% dos valores registrados no PNCP. Durante esse período, 120 plataformas privadas forneceram informações ao portal, por meio de 217 sistemas integrados.

O TCU observou a baixa utilização do Compras.gov.br e de outras plataformas públicas pelos municípios com população superior a 20 mil habitantes. Cerca de 80% das contratações desses entes subnacionais são feitas por intermédio de sistemas privados.

Há riscos associados ao ambiente de contratações, à arquitetura dos sistemas e ao cumprimento das regras de contratação e integração com o PNCP. A maioria das contratações em plataformas privadas ocorre sem licitação, por meio de dispensa e inexigibilidade, e muitas vezes a administração local assina termo de adesão com o fornecedor da plataforma.

O TCU verificou que mais de 70% dos entes subnacionais que usam exclusivamente plataformas privadas nas licitações não realizam estudos técnicos preliminares para justificar a escolha dessas plataformas. Isso indica falta de planejamento para avaliar opções de mercado e selecionar melhor alternativa para atender ao interesse público.

Em relação à remuneração das plataformas privadas, o modelo comum é a cobrança de taxas dos licitantes e, em alguns casos, da administração contratante. Isso pode levar à desistência de fornecedores ou ao repasse de custos adicionais nas propostas apresentadas, resultando em despesas indiretas para a administração pública. Além disso, licitantes com pendências financeiras com as plataformas podem ser impedidos de participar das licitações. Esse modelo aumenta o risco de conluio entre licitantes e operadores das plataformas, e afeta a competitividade e economicidade das licitações.

Outro ponto crítico é o ambiente normativo e regulatório para uso das plataformas privadas. Não existe certificação ou padrões de qualidade para operação dessas plataformas e integração ao PNCP. Como consequência, faltam critérios mínimos para garantir rastreabilidade, integridade e segurança das informações em licitações realizadas através desses sistemas privados.

O que precisa ser feito

Em relação ao PNCP, é essencial que o Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas (CGRNCP) adote uma abordagem proativa na coordenação de recursos para a sustentação do portal, assegurando a alocação adequada de orçamento e de recursos humanos.

As dificuldades de custeio para a implementação plena do PNCP elevam a expectativa do MGI pela aprovação do Projeto de Lei 249/2022, que consolidaria os sistemas do Poder Executivo federal como plataformas oficiais do PNCP. Na visão da Seges/MGI, essa medida proporcionaria uma solução mais ágil e econômica para atender às exigências legais.

Nesse contexto, o TCU informou à Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização, Controle e Defesa do Consumidor (CTFC), do Senado Federal, as dificuldades orçamentárias do CGRNCP e determinou que o CGRNCP inclua em seu planejamento as possíveis modificações decorrentes da aprovação do Projeto de Lei 249/2022.

Quanto ao uso de plataformas privadas de licitação, é fundamental regulamentar o art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021, estabelecendo critérios que permitam transparência, competitividade e segurança nos processos licitatórios realizados por meio desses sistemas.

Além disso, é importante que os tribunais de contas estaduais e municipais, assim como a Associação de Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), sejam informados sobre os resultados das fiscalizações do TCU. Essas informações, especialmente relacionadas aos riscos e potenciais irregularidades na contratação de plataformas privadas de licitação por entes subnacionais, podem orientar uma atuação mais concreta e objetiva, além de oferecer subsídios para orientar estados e municípios quanto às melhores práticas de contratação.

Decisões recentes

Acórdãos 2.373/2022, 2.154/2023, 2.209/2023 e 1.507/2024, todos do Plenário do TCU.

Benefícios gerados pela atuação do TCU

As deliberações do TCU visam ao aprimoramento e à expansão das funcionalidades do PNCP, conforme estabelecido pela Lei 14.133/2021. A implementação completa do PNCP deve elevar significativamente a transparência, integridade e eficiência dos processos de contratação pública, resultando em contratações mais vantajosas para a administração e fortalecendo a confiança da sociedade.

Em relação ao uso de plataformas privadas de licitação por entes subnacionais, os potenciais benefícios incluem o estabelecimento de critérios mínimos para auditoria, transparência e integridade das informações, elementos essenciais para as organizações públicas que utilizam essas plataformas, bem como para as empresas licitantes e a sociedade. O objetivo é promover a eficiência e assegurar a legalidade dos processos de contratação realizados nessas plataformas.