10 - Desenvolvimento regional

Por que o tema é considerado de alto risco

A redução das desigualdades regionais no Brasil é fundamental para promover um desenvolvimento mais equilibrado e justo em todo o território nacional. O país, historicamente, apresenta profundas disparidades, com o Sudeste e o Sul concentrando a maior parte do desenvolvimento econômico, enquanto Norte, Nordeste e Centro-Oeste sofrem com altos índices de pobreza e dificuldade no acesso a serviços básicos e infraestrutura.

Reconhecendo essa realidade, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu, no artigo 3º, inciso III, a redução das desigualdades regionais como um dos objetivos fundamentais. Complementando essa diretriz, o artigo 43 da Constituição permite a criação de macrorregiões ou microrregiões como estratégia de planejamento e execução de programas de desenvolvimento regional. Dessa forma, o Estado deve elaborar políticas públicas eficazes e direcionar recursos para corrigir os desequilíbrios entre as regiões do país.

Apesar dos esforços e investimentos realizados ao longo das últimas décadas, as disparidades regionais no Brasil permanecem profundas. O Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades (IDSC), fundamentado em indicadores associados aos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da ONU, desempenha um papel essencial ao medir o progresso dos municípios brasileiros, tanto individualmente quanto no conjunto dos ODS. Os dados consolidados por região evidenciam um abismo preocupante entre as regiões do país.

As desigualdades são mais marcantes nas Regiões Norte e Nordeste, onde 98,4% e 97,9% dos municípios, respectivamente, estão classificados nos níveis “baixo” ou “muito baixo” de desenvolvimento sustentável. A Região Centro-Oeste, embora em melhor posição, ainda apresenta 81,4% dos municípios nesses níveis. Em contraste, o cenário no Sul e Sudeste é significativamente menos crítico, com 43,7% e 41,4% dos municípios classificados como “baixo” ou “muito baixo”, respectivamente.

Esses números não apenas reforçam o fosso entre as regiões mais desenvolvidas e aquelas historicamente mais vulneráveis, mas também evidenciam a urgência de políticas públicas integradas e direcionadas, capazes de reduzir as disparidades e promover um desenvolvimento mais equilibrado em todo o território nacional.

Tabela 10.1 - Percentual de municípios de cada região do país classificados por nível de desenvolvimento sustentável de acordo com os ODS

Figura 10.1 - Nível de desenvolvimento sustentável dos municípios brasileiros.

Nesse contexto, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) se apresenta como uma iniciativa estratégica para promover a integração nacional e a competitividade das regiões menos desenvolvidas. Essa política orienta a atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) e da Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), para que os projetos aprovados e executados proporcionem o crescimento socioeconômico dessas regiões.

O Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO) têm sido instrumentos essenciais na redução das desigualdades regionais, ao alocar recursos financeiros para incentivar a produção, a geração de empregos e o desenvolvimento sustentável em áreas menos favorecidas.

Em 2023, esses fundos contrataram mais de R$ 65,4 bilhões em cerca de 1 milhão de operações¹, demonstrando impacto significativo na economia das regiões atendidas. Os recursos financiaram projetos, de agricultura familiar a empreendimentos industriais, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento local e reduzir as desigualdades regionais.

Gráfico 10.1 - Valores contratados pelos fundos constitucionais de financiamento em 2023 (R$ bilhões)

Apesar desses avanços, o TCU identificou fragilidades de gestão que contribuem para a baixa efetividade das políticas públicas voltadas ao desenvolvimento regional. A alocação de recursos, mesmo em volumes significativos, tem se mostrado insuficiente para alcançar os resultados esperados. Como consequência, milhões de brasileiros continuam expostos à precariedade e as desigualdades regionais persistem como um obstáculo ao desenvolvimento sustentável do país.

Dessa forma, o tema é classificado como de alto risco e exige acompanhamento contínuo, pelo TCU, das ações públicas destinadas a reduzir essas disparidades.

O que o TCU encontrou

Nos últimos trabalhos realizados, o Tribunal identificou que o desenho da PNDR não propicia redução das desigualdades entre regiões pobres e ricas do país, apesar do volume de recursos destinados ao desenvolvimento regional, devido a:

• distribuição territorial dos recursos não abranger áreas consideradas prioritárias pela PNDR, o que coloca em risco a destinação do crédito ofertado pelos fundos constitucionais de financiamento aos municípios necessitados;
• ausência de avaliação dos impactos econômicos e sociais decorrentes da aplicação dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento;
• aumento da participação de municípios não enquadrados para aplicação dos recursos do FNE, referentes ao desenvolvimento do setor de turismo;
• falta de gestão integrada, descentralizada e sustentável no Projeto de Integração do Rio São Francisco (Pisf), de grande relevância para a subsistência e o desenvolvimento do semiárido nordestino, tradicionalmente castigado por longos períodos sem chuva;
• ausência de metas anuais para políticas públicas federais relevantes para o desenvolvimento da área de atuação da Sudene, nos termos do art. 13, §4º, da Lei Complementar 125/2007; e
• ausência de aprovação dos planos regionais de desenvolvimento pelo Poder Legislativo, para que os parâmetros de monitoramento e avaliação sejam definidos.

Essas constatações podem ser sintetizadas no risco descrito no quadro 10.1.

O que precisa ser feito

A redução das desigualdades regionais no Brasil é um desafio complexo que requer uma abordagem multifacetada, envolvendo políticas públicas eficazes, alocação estratégica de recursos e compromisso contínuo do Estado com a promoção do bem-estar dos cidadãos. A Constituição fornece a base legal e os instrumentos necessários para que o país avance nesse sentido, mas a implementação eficaz dessas políticas é crucial para alcançar os objetivos desejados.

A criação do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) e a publicação da nova PNDR, por meio do Decreto 11.962, de 22 de março de 2024, precisam ser complementadas com medidas que promovam a adequada integração dos mecanismos de desenvolvimento regional, como:

• estruturação do Sistema de Governança do Desenvolvimento Regional para assegurar a articulação setorial das ações do governo federal, a cooperação federativa e a participação social;
• elaboração de planejamento integrado das múltiplas fontes de financiamento, considerando os gastos do governo federal de maneira regional e sub-regional; e
• acompanhamento, monitoramento e avaliação, de forma sistemática e consistente, da aplicação dos recursos e seus impactos na redução das desigualdades regionais.

Decisões recentes

Acórdãos 1.448/2021, 2.179/2022, 2.261/2022, 1.112/2024 e 1.911/2024, todos do Plenário do TCU.

Benefícios gerados pela atuação do TCU

Com a implementação das medidas propostas, o TCU espera o aumento dos níveis de interiorização na concessão de incentivos fiscais, de forma a alcançar sub-regiões consideradas prioritárias pela PNDR, pelo Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste (PRDNE) e pelo Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia (PRDA).

Espera, ainda, o aprimoramento dos mecanismos de monitoramento e avaliação da política de incentivos fiscais, de forma a produzir informações confiáveis para subsidiar o aperfeiçoamento da intervenção pública.

Como consequência dessas medidas, a PNDR deverá ter maior eficácia e efetividade em promover a redução das desigualdades regionais.