18 - Gestão das obras paralisadas
Por que o tema é considerado de alto risco
O acompanhamento permanente do Tribunal, disponível no Painel de Acompanhamento de Obras Paralisadas do TCU, indica que, entre 2022 e 2024, houve aumento da quantidade de obras paralisadas, totalizando 11.944 empreendimentos. Esse cenário é preocupante, pois essas obras, que representam 52% do total de obras federais, já consumiram R$ 9,0 bilhões e ainda necessitam de R$ 29,4 bilhões adicionais para serem concluídas.
Gráfico 18.1 – Quantidade de obras em execução e paralisadas no país.
A alta quantidade de obras paralisadas e inacabadas e o volume de recursos investidos refletem as ineficiências sistêmicas na gestão dos empreendimentos e as falhas de coordenação e governança.
Essa situação crônica compromete a prestação dos serviços e a entrega de diversas políticas públicas para a sociedade. As áreas mais afetadas – saúde, educação e infraestrutura e mobilidade urbana – contam, respectivamente, com 77,5%, 67,1% e 38% de suas obras paralisadas, conforme dados de abril de 2024. A situação afeta a população como um todo e o desempenho da economia, além de gerar ineficiência na alocação dos recursos públicos, comprometidos com empreendimentos que deixam de gerar os benefícios finais para os quais foram concebidos.
Gráfico 18.2 – Obras paralisadas por setor.
O que o TCU encontrou
O TCU identificou riscos significativos que contribuem para a paralisação das obras públicas federais. Essa análise revelou que as obras paralisadas representam um problema crônico com múltiplas causas e consequências, afetando diversos setores e comprometendo a eficiência e eficácia das políticas públicas.
A auditoria mais recente, realizada em 2023, apontou diversas causas da paralisação ou abandono de obras com recursos federais. A frágil coordenação na gestão das obras pelo Centro de Governo e a baixa capacidade técnica e operacional dos entes infranacionais que executam as obras são causas fundamentais da persistência do problema das obras paralisadas. Outras causas importantes incluem deficiências de projetos, insuficiência de recursos, sistemas de informação ineficientes e não adoção de boas práticas.
Os efeitos das paralisações são vastos, incluindo desperdício de recursos públicos, insegurança jurídica quanto a decisões acerca da destinação das obras e ineficácia da política pública vinculada à obra. Esses efeitos demonstram o impacto negativo do abandono das obras, não apenas no desenvolvimento de infraestrutura, mas também na efetividade das políticas públicas e na qualidade de vida da população.
A complexidade do tema revela a necessidade de abordagem coordenada e estratégica para superar os desafios identificados, visando não apenas à retomada e conclusão efetiva das obras paralisadas, mas também a evitar que a obra seja novamente paralisada.
Os riscos identificados, apresentados a seguir, refletem falhas sistêmicas na coordenação, planejamento e execução das obras, afetando diretamente a capacidade do governo de entregar infraestrutura pública essencial.
Em 2024, o número de obras paralisadas superou o de obras em execução, afetando seriamente áreas essenciais como saúde, educação e mobilidade urbana.
O que precisa ser feito
O Centro de Governo, representado pela Casa Civil da Presidência da República, pelo Ministério da Gestão e da Inovação em serviços públicos (MGI) e pelo Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), bem como os órgãos setoriais responsáveis pela gestão das obras, devem se articular para mitigar os riscos associados à gestão de obras paralisadas.
É necessário que o Centro de Governo coordene um levantamento detalhado de todas as obras paralisadas sob responsabilidade dos órgãos federais, corrigindo as inconsistências nos bancos de dados disponíveis e elaborando um plano central. Esse plano deve definir estratégias, diretrizes e políticas para a retomada das obras, especificando os ministérios responsáveis, condições de uso dos recursos, critérios de priorização, metas, indicadores e responsabilidades. Além disso, é importante melhorar o diálogo entre os poderes Executivo e Legislativo no processo de alocação orçamentária para garantir recursos necessários à finalização de obras já iniciadas.
Decisões recentes
Acórdãos 1.328/2020, 871/2020, 1.328/2020, 2.134/2023 e 517/2024, todos do Plenário do TCU.
Benefícios gerados pela atuação do TCU
Ao longo dos anos, a atuação do Tribunal na gestão de obras paralisadas tem evoluído paralelamente ao avanço da maturidade sobre o tema. Inicialmente o foco do controle centrava-se nas causas diretas de paralisação, tais como insuficiência orçamentária, falhas de projeto e baixa capacidade de gestão dos executores. Atualmente, a ênfase está em melhorar a governança da carteira de obras.
Essa mudança busca fortalecer a coordenação dos órgãos setoriais, sob a orientação dos órgãos centrais, para que realizem um planejamento eficaz e a gestão adequada dos investimentos. Esse esforço irá contribuir para a retomada e conclusão de obras paralisadas, beneficiando as políticas públicas associadas, melhorando a qualidade de vida da população e, em última instância, favorecendo um ambiente institucional mais robusto e a atração de novos investimentos públicos e privados no setor de infraestrutura.