Sustentabilidade do mercado de refino, derivados e gás

O que o TCU encontrou

O Tribunal de Contas da União (TCU) identificou entraves relevantes no processo de transição para o novo mercado de refino, decorrentes do desinvestimento dos ativos de refino anunciado pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), com impacto direto na sustentabilidade do mercado de combustíveis, política de preços desses insumos e estratégia de descarbonização da matriz de transportes brasileira. Foram identificadas questões como:

• possível interrupção no fornecimento de gás de cozinha nas Regiões Nordeste e Sul;
• criticidade de infraestrutura para internalização e armazenagem de combustíveis;
• desalinhamento da regulação de estoques operacionais de combustíveis da nova realidade do mercado de refino;
• baixa concorrência efetiva no suprimento primário de combustíveis, em função do atual sistema logístico, predominantemente rodoviário;
• baixa efetividade da regulação vigente, quanto ao acesso de terceiros à infraestrutura essencial de movimentação e armazenagem de combustíveis;
• imposição de barreiras de entrada, devido à posição dominante da Petrobras Transporte S.A. (Transpetro) na logística de dutos e terminais portuários; e
• insegurança jurídica, causada pela constante ameaça de intervenção estatal na política de preços de combustíveis.

Devido ao desinvestimento planejado de metade da capacidade de refino da empresa, nos próximos anos, o segmento de refino e transporte primário de combustíveis (downstream) vivenciará mudanças estruturais que influenciarão os rumos da economia brasileira nas décadas seguintes.

Nesse contexto, o planejamento nacional de infraestrutura, a formulação de políticas públicas, a regulação e a defesa da concorrência enfrentam o desafio de se adaptar rapidamente ao novo paradigma. A rápida adaptação é necessária, para garantir o abastecimento, proteger o interesse dos consumidores e atrair investimentos sem mais um ente estatal com posição dominante.

O novo mercado de gás natural é, também, tema sensível para a política energética brasileira, tendo reflexos diretos nos preços dos combustíveis. Diversas fiscalizações do TCU sobre o tema foram concluídas nesse período. Foram constatados, dentre outros:

• impasse, entre Petrobras, Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e Ministério de Minas e Energia (MME), quanto à implementação do Gasoduto Itaboraí-Guapimirim;
• discriminação do acesso aos sistemas de escoamento e processamento da estatal; e
• ausência de oferta de serviços de flexibilidade no país.

Por que é considerado um alto risco para a Administração Federal

A Petrobras foi agente dominante sobre toda a cadeia por muito tempo. Um dos eixos estruturantes da política governamental do novo mercado de refino e do novo mercado de gás busca estabelecer novo panorama para o setor, com novas companhias transportadoras, novos agentes importadores, novos acionistas nas Companhias Distribuidoras Locais e novos produtores, fomentando competição no mercado.

Na nova estratégia, a Petrobras passou a priorizar a exploração e produção do petróleo do pré-sal, em detrimento de novos investimentos nas atividades de refino, distribuição, gás, geração termelétrica e fertilizantes. Para esses segmentos, a diretriz foi buscar redução de riscos, por meio de desinvestimentos e parcerias. Ao mesmo tempo, identificou-se tendência de elevação de preço dos combustíveis, diante de mercados pouco competitivos pós-desinvestimentos, e necessidade de reconfiguração da matriz de transporte de combustíveis.

Os biocombustíveis apresentam dupla importância estratégica para o Brasil. De um lado, têm papel essencial na estratégia de descarbonização – redução de emissões de carbono na atmosfera – da matriz de transporte brasileira, dada a menor intensidade de carbono. De outro, servem como fator de segurança energética, pelo potencial que têm de substituir a gasolina e o diesel.

Até meados dos anos 1990, o gás natural tinha um papel secundário na política energética nacional. No entanto, com o aumento nas reservas provadas – aquelas com razoável certeza de recuperação comercial do investimento – desse recurso energético, principalmente com o advento do pré-sal, seu papel ganhou novos contornos. O setor passa por momento de transição. O desafio nacional de aproveitamento do gás natural para suas várias possibilidades de uso final – complementação da matriz elétrica, uso industrial, veicular, residencial e comercial – exige redesenho do funcionamento desse mercado. Ademais, considerando a transição energética, mostra-se fundamental a criação de efetivo mercado de gás natural no país.

O que precisa ser feito

Nos próximos anos, espera-se ação coordenada entre Administração Pública federal, principalmente ANP e MME, estados federativos, Petrobras e diversos agentes privados, em prol da abertura e do desenvolvimento do mercado brasileiro de refino e gás natural, para promoção da concorrência.

Apesar de ser uma realidade no país, o uso de etanol, biodiesel e biogases como substitutos de seus equivalentes fósseis precisa ser ampliado. Todo o contexto traz a necessidade de avaliação das políticas públicas em ambiente de transição energética, sobretudo as relacionadas aos biocombustíveis e ao novo mercado de gás natural.

Espera-se que a ANP implemente a Agenda Regulatória, necessária à concretização dos diversos objetivos relacionados aos temas discutidos, e que a Petrobras não se valha de sua posição majoritária no mercado, para impedir ou prejudicar o aumento da concorrência. Por fim, é relevante que os estados da Federação não privilegiem o monopólio de suas distribuidoras e, apesar do esforço federal no sentido da harmonização das regulações, cooperem para a criação de um mercado livre de gás natural no Brasil.

Decisões recentes

Acórdãos 1.876/2021, 1.925/2021, 2.301/2021, e 2.940/2021, todos do Plenário do TCU.