Planejamento e priorização da integração multimodal nos transportes

O que o TCU encontrou

O Tribunal de Contas da União (TCU) constatou que os diversos instrumentos de planejamento governamental para o transporte não conseguem promover a integração satisfatória dos modais, situação que prejudica o planejamento do setor e a racionalização dos investimentos públicos.

Apesar das melhorias verificadas no processo de planejamento, mediante a institucionalização e a sistematização do ciclo de planejamento, o que, se não houver rupturas, permitirá o aprimoramento do processo ao longo dos sucessivos ciclos de planejamento, identificou-se descontinuidade dos planos de transportes. O Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT), última versão de 2009, foi substituído pelo Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI) em 2012, trocado pelo Plano Nacional de Logística (PNL) em 2018. Atualmente, foi editado o PNL 2035.

Observou-se que, no PNL 2018, não há critérios uniformes para a priorização de investimentos nem orientação de priorização de projetos com base na integração entre os modos de transporte. Isso demonstra a necessidade de robusta metodologia de priorização de investimentos.

Existe, além disso, o excesso de documentos e sistemas a ser preenchidos pelos que realizam transporte de cargas, em especial pelos que utilizam mais de um modal de transporte. Alguns desses documentos, mesmo sendo eletrônicos, têm de ser impressos e devem ser transportados junto à mercadoria, com exigências de guarda posterior, situações que representam excesso de burocracia e geram custos que encarecem as operações logísticas.

Os trabalhos do TCU sobre o Programa de Investimento em Logística Ferroviária, em 2015, e sobre o transporte multimodal, em 2018, evidenciam as questões relatadas.

Por que é considerado um alto risco para a Administração Federal

A integração multimodal de transportes tem por finalidade aproveitar os pontos positivos de cada modal, o que permite ganhos com redução de custos e aumento da competitividade dos produtos brasileiros no comércio exterior. Contribui também para a diminuição de acidentes com vítimas, além da redução da emissão de poluentes relacionados ao transporte de cargas e passageiros.

O transporte de cargas por rodovia mostra-se eficiente em distâncias até 400 km, enquanto o modal por ferrovia, entre distância de 400 km a 1.500 km; o hidroviário apresenta maior eficiência na faixa de 1.500 a 3.000 km. Apesar disso, é notório que o Brasil, com dimensões continentais, concentra o transporte de cargas pelo modal rodoviário.

Os investimentos na rede de transportes apresentados pelo PNL 2035 envolvem a aplicação de recursos públicos e privados da ordem de R$ 450 bilhões nos próximos quinze anos, com destaque para o incremento da rede ferroviária e o incentivo à navegação de cabotagem na costa brasileira, com vistas a equilibrar a matriz de transportes, atualmente muito concentrada no modo rodoviário.

O governo federal voltou a planejar a rede nacional de transportes com o PNLT 2007. Desde então foram elaborados mais quatro planos gerais e diversos setoriais. O último é o PNL 2035.

Todos os planos elaborados tinham em comum a expectativa de ser de plano de Estado, ou seja, transcender à tomada de decisão de um mandato presidencial. No entanto, verificou-se que após a elaboração e disponibilização à sociedade, os planos perdiam relevância sem a devida implementação e avaliação dos resultados até que se iniciava novo planejamento.

Não obstante as evoluções no planejamento de transportes pelo governo federal, a falta de continuidade e implementação dos planos fragiliza a integração e a utilização dos modos mais eficientes na matriz de transportes, bem como o aumento da eficiência e da qualidade da infraestrutura de transportes.

O que precisa ser feito

A avaliação do planejamento da logística de transportes por parte do governo federal demonstrou que houve avanços, mas, há necessidade de melhorias. O Brasil ainda está em uma fase, na infraestrutura, menos avançada em relação a países como Reino Unido, Austrália, Nova Zelândia e Peru. A maior parte do mundo desenvolvido já utiliza a análise de custo-benefício para priorizar os projetos.

Além disso, o sistema de planejamento deve ser continuado e passar por revisões de forma cíclica, a fim de atualizar os gargalos e as novas demandas sociais em razão, por exemplo, de mudanças tecnológicas ou do desenvolvimento de novos polos produtivos e populacionais.

O avanço do planejamento e da priorização da integração multimodal nos transportes no Brasil depende, primordialmente, de que haja continuidade e aprimoramento constante do sistema de planejamento em detrimento do atual modo, em que o plano é elaborado, discutido e abandonado até que se inicie o planejamento seguinte.

Decisões recentes

Acórdãos 1.327/2020, todos do Plenário do TCU.