Regulação e fiscalização dos transportes rodoviário e ferroviário

O que o TCU encontrou

Nos setores de infraestrutura rodoviária e ferroviária, o Tribunal de Contas da União (TCU) encontrou problemas em segmentos concedidos à iniciativa privada. Nas rodovias, constatou-se que obras de duplicação e construção de contornos urbanos não foram realizadas pelas concessionárias, ao contrário do planejado pelo poder concedente. Paralelamente a esse cenário, e de forma contraditória, também foram celebrados termos aditivos contratuais, incluindo nos contratos relevantes investimentos não previstos inicialmente.

Nas ferrovias, verificou-se abandono de boa parte da malha existente. Vale ressaltar que o país já teve mais de 35.000km de linhas férreas em uso. Hoje a soma dos trechos com circulação economicamente efetiva não chega a 10.000km. Tal situação contribui para a ineficiência da matriz de transportes brasileira, uma vez que cargas potencialmente transportáveis por modal ferroviário são escoadas por rodovias.

O TCU verificou que o Programa de Concessão de Rodovias Federais não segue boas práticas de planejamento e gestão, sobretudo quanto a formulação de seus objetivos e outros atributos essenciais de monitoramento, orientação decisória e otimização dos resultados. Como exemplo dessa ausência de boas práticas, inexistem indicadores e metas que proporcionem razoável avaliação do desempenho das concessões de rodovias.

Ademais, em relação à eficácia, o TCU identificou que apenas 30% das obras de duplicação contratadas na 2ª etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais foram concluídas. Esse percentual é ainda menor para concessões da 3ª etapa, em que boa parte dos contratos caminha para a extinção antecipada, seja por abertura de processos de caducidade, seja por relicitação.

No setor ferroviário, especialmente na Malha Oeste, evidenciou-se que a atuação da agência reguladora não tem garantido prestação de serviço adequado de transporte de cargas. Além disso, a atuação do regulador foi criticada por não estimular o atendimento das demandas de transporte na área de abrangência da malha. Por exemplo, verificou-se que a produção agrícola do Mato Grosso do Sul, ao longo dos anos, deixou de ser transportada por via ferroviária, com opção preferencial por rodovias, da origem aos portos da Região Sul. A atuação do regulador também não tem impedido a degradação das condições operacionais da via ferroviária.

Por que é considerado um alto risco para a Administração Federal

O cenário encontrado nos setores rodoviário e ferroviário apontou necessidade de melhoria da atuação da agência reguladora, de forma a torná-la mais tempestiva e eficiente, tanto na regulação quanto na fiscalização das concessões existentes.

O alto risco identificado decorre da situação atual encontrada nas auditorias, agravada pela permanente expansão do programa de desestatização de rodovias e ferrovias, o que exigirá atuação cada vez mais efetiva da agência reguladora, para que os objetivos pretendidos de melhoria e desenvolvimento da infraestrutura brasileira sejam alcançados nos próximos anos. Atualmente, são 12.472km de rodovias concedidas, por meio de 24 contratos de concessão. A desestatização de mais 17.000km já está sendo planejada pelo governo, bem como a concessão de outros 3.600km de ferrovias, sem contar as ferrovias que poderão ser construídas e administradas sob o regime de autorização, as quais poderão representar parcela relevante da malha total.

O que precisa ser feito

No setor rodoviário, o TCU indicou necessidade de os órgãos responsáveis desenvolverem planejamento estratégico para o programa de concessões, com ferramentas de governança e gestão que proporcionem avaliação e orientação decisória para os gestores, contemplando definição de diretrizes, objetivos, metas e indicadores de desempenho do programa. Ademais, o Tribunal recomendou à agência reguladora que reavalie os mecanismos regulatórios, administrativos e contratuais, a fim de garantir execução tempestiva das obras de ampliação de capacidade pelas concessionárias, para que a infraestrutura seja provida das melhorias necessárias.

No setor ferroviário, recomendou-se à agência reguladora que avalie os impactos da concentração de mercado da malha federal, uma vez que esse fator pode limitar a exploração de toda a capacidade das ferrovias. O agente regulador também deve melhorar os normativos relacionados à comunicação de acidentes ferroviários e implementação sistemática de avaliação e monitoramento da adequabilidade do serviço prestado; aprimorar a comunicação com os usuários do serviço; e implementar ferramentas para tratamento dos dados de fiscalizações técnicas e processos sancionadores.

Decisões recentes

Acórdãos 2.190/2019 e 1.422/2021, todos do Plenário do TCU.