Auditoria operacional para avaliar as principais políticas públicas federais de biocombustíveis

O que o TCU fiscalizou?

A crescente demanda por energia impõe aos governos nacionais o desafio de ofertar combustíveis de forma segura, sustentável e a custos acessíveis à sociedade, além de favorecer a transição energética para uma economia de baixo carbono, por meio do desenvolvimento de energias renováveis, entre elas, os biocombustíveis (cf. gráfico 1).

Gráfico 1: Participação de renováveis na matriz energética brasileira

Fonte: Relatório Síntese BEN 2021 (peça 20, p. 12).

A auditoria foi realizada entre agosto e dezembro de 2021 e verificou se as políticas públicas federais de biocombustíveis estavam atingindo seus objetivos e se tinham alinhamento entre si e com outras iniciativas públicas transversais.

As análises concentraram-se em cinco grandes temas: a) governança do mandato de mistura obrigatória de etanol à gasolina; b) desafios para as metas de aquisição de créditos de descarbonização (Cbio); c) controles do lastro do Cbio; d) coerência entre políticas públicas federais de biocombustíveis e outras intervenções públicas; e) alcance de resultados do Selo Combustível Social (SBS) relativos às diretrizes energéticas do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB).

O que o TCU encontrou?

Constatou-se um vazio regulatório na governança da definição do mandato de mistura obrigatória de etanol à gasolina, mediante a extinção do Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool (Cima), o que poderia causar impactos nas dimensões econômica e energética da política, mas isso foi superado pela promulgação do Decreto 10.940/2022, que atribuiu ao Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) a competência de definição do percentual de mistura em questão, com resolução do problema afeto à governança.

Há também riscos associados ao alcance dos resultados esperados para o RenovaBio, programa que estabelece metas de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa na produção, na comercialização e no uso de biocombustíveis, decorrentes da possível insuficiência da geração de Créditos de Descarbonização (Cbio), tendo em vista as projeções de que as metas compulsórias anuais não sejam passíveis de atingimento em três ou quatro anos (cf. gráfico 2).

Gráfico 2: Projeção de oferta de Cbio x meta atual

Fonte: Consulta Pública – manifestação IBP.

Tais ajustes nas metas foram causados pela redução da demanda por combustíveis, em função da pandemia do coronavírus, pelo risco de impacto inflacionário e pela concentração de mercado. Como resultado, o Cbio pode não atingir valores suficientes para a indução de investimentos e, assim, não incentivar a ampliação da participação dos biocombustíveis na matriz energética, prejudicando o alcance dos objetivos do RenovaBio. Todavia, encontram-se em curso iniciativas para o aprimoramento do programa, motivo pelo qual não foi proposta medida corretiva.

Existem ainda fragilidades no controle exercido pela Agência Nacional de Petróleo (ANP) sobre a geração e a certificação do Cbio, o que pode prejudicar a confiabilidade do lastro dos Cbio, mas que tendem a ser solucionadas pelo desenvolvimento de solução tecnológica pela Agência, para melhorar a atividade fiscalizatória.

Além disso, foram detectadas incoerências entre os fundamentos aplicados ao RenovaBio e as políticas automotivas, especialmente em relação aos conceitos de eficiência energética, que podem dificultar a integração entre as políticas. No entanto, não foi proposta medida corretiva, tendo em vista que o Programa Combustível do Futuro, criado em 2021, busca resolver essas divergências.

Por fim, constatou-se que a governança do monitoramento dos resultados do Programa Selo Biocombustível Social (SBS) teria negligenciado, ao longo dos seus quinze anos de vigência, as diretrizes energéticas e econômicas do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) e que os objetivos energéticos de diversificação e desenvolvimento de novas biomassas não estão sendo alcançados de forma satisfatória, mediante a ausência de indicadores de desempenho e metas, com consequente renúncia fiscal, custos de transação e prejuízos à livre competição no setor.

O que o TCU decidiu?

O Tribunal recomendou ação da Casa Civil a respeito da avaliação do Programa SBS e deu ciência de ponto de atenção, em relação ao mesmo tema, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa). Adicionalmente, deu ciência da deliberação aos principais entes públicos relacionados às políticas públicas analisadas.

Quais são os benefícios esperados?

O relatório realizou análises e apresentou oportunidades de melhoria de governança para as políticas do setor energético, especificamente as vinculadas aos biocombustíveis. Se implementadas, as melhorias são capazes de maximizar os resultados das políticas públicas, aproveitando sinergias entre elas e evitando desperdícios de recursos.