POLÍTICAS FEDERAIS PARA A FAIXA DE FRONTEIRA
As políticas federais para a faixa de fronteira visam a: (i) promover o desenvolvimento sustentável da região, por meio do estímulo ao crescimento econômico com responsabilidade ambiental e justiça social; (ii) facilitar o compartilhamento de informações entre a União, os estados e os municípios; (iii) estimular a instalação das infraestruturas de transporte, energia e saneamento; (iv) auxiliar na implantação das infraestruturas de transporte e energia, para propiciar a integração com os demais países da América do Sul; (v) consolidar as atividades de monitoramento, patrulhamento e vigilância das fronteiras terrestres brasileiras; (vi) combater organizações criminosas e atividades ilícitas transfronteiriças; (vii) auxiliar a implantação de políticas públicas de educação, saúde, habitação, turismo, assistência técnica e extensão rural; (viii) ampliar a presença e mobilidade das Forças Armadas na faixa de fronteira, como ferramenta de dissuasão de forças hostis.
Gasto
A maioria das ações relacionadas à faixa de fronteira não têm individualização orçamentária específica, ou seja, os recursos consignados no Plano Plurianual (PPA) e na Lei Orçamentária Anual (LOA) podem se referir exclusivamente a essa região, apenas parcialmente ou, ainda, totalmente direcionados a outros locais. Buscou-se, contudo, identificar as ações governamentais que atuassem em problemas inerentes à faixa de fronteira, segundo quatro aspectos estruturais: controle de mercadorias que ingressam pelas fronteiras do país, segurança pública, desenvolvimento econômico e social e integração entre as regiões de fronteira do Brasil e de países vizinhos.
Verificou-se que, do total das dotações programadas nas LOAs de 2012 a 2014, na ordem de R$ 14,29 bilhões, foram liquidados apenas R$ 6,39 bilhões (44,7%), ou seja, menos da metade dos recursos dimensionados nas leis orçamentárias dos três primeiros anos do PPA 2012-2015.
Ação de controle
Nos anos de 2014 e 2015, o Tribunal de Contas da União realizou auditoria operacional visando avaliar os aspectos de governança do conjunto de políticas públicas para o fortalecimento da faixa de fronteira, com o propósito de aprimorar a atuação governamental nessa região. A auditoria envolveu os seguintes órgãos: Ministérios da Integração Nacional, da Defesa, da Fazenda, da Justiça e das Relações Exteriores.
Dentre os principais achados desta fiscalização, estão:
- não consta na legislação brasileira uma política nacional para a faixa de fronteira, formal e adequadamente instituída, para orientar as ações que dependem de atuação coordenada das diversas agências encarregadas de promover o desenvolvimento socioeconômico, a segurança e a integração daquele espaço territorial;
- não foram formalmente estabelecidos instrumentos que possibilitem a identificação dos papéis e das responsabilidades dos envolvidos na política, de maneira a reduzir efeitos de sobreposições e lacunas de atuação conjunta;
- falta de sistematização específica para os países fronteiriços dos mecanismos de cooperação internacional, sendo que os entraves políticos, institucionais, legais e processuais comprometem a concretização de acordos binacionais e multilaterais com as nações vizinhas;
- existência de fragilidades na lógica de intervenção integrada que abrange as políticas federais relacionadas à faixa de fronteira, em prejuízo do alinhamento de insumos, atividades, produtos e efeitos desejados, relacionados às causas dos problemas a serem atacados;
- insuficiência de planos capazes de orientar plenamente as ações dos diversos órgãos que atuam na região, com o estabelecimento de: visão de futuro sobre os propósitos nacionais para aquele território; objetivos, indicadores e metas determinados, em níveis estratégicos, intermediários e operacionais; prioridades, etapas e meios de controle a serem utilizados;
- a participação social e de partes interessadas em todas as fases dessas políticas federais ainda é limitada, tanto pela ausência de clareza dos rumos da política quanto pela cultura vigente na sociedade civil;
- o baixo grau de investimentos e a carência de recursos humanos, materiais e financeiros dos órgãos responsáveis pela prevenção, controle, fiscalização e repressão aos crimes transfronteiriços realçam a vulnerabilidade daquele espaço territorial, contribuindo para agravar sua condição de ambiente propício a atividades ilícitas (tráfico de drogas e de armas, por exemplo);
- fatores políticos, institucionais, operacionais e legais criam obstáculos à unidade de esforços, tais como: conflitos de competências, jurisdições e atribuições; competições orçamentárias; busca de metas individuais pelas organizações, desconsiderando as necessidades ou os objetivos das demais parceiras; dificuldades de ajustamento mútuo, em face das configurações de estruturas estabelecidas em todos os níveis;
- o modelo de monitoramento e avaliação utilizado pelos agentes executores das políticas públicas não fornece dados suficientes para o julgamento das ações integradas colocadas em prática, de forma a evidenciar os sucessos e as falhas ocorridos, requisitos imprescindíveis às tomadas de decisão que guiarão os rumos da política;
- não foi implantado um sistema de gestão de riscos capaz de identificar e gerenciar eventos que afetem os objetivos das ações governamentais;
- os mecanismos utilizados para promover a comunicação e a prestação de contas da execução dessas políticas não asseguram a transparência necessária para uniformizar a estratégia de atuação das instituições envolvidas e garantir a responsabilização e melhoria do desempenho.
Deliberações
Por meio do Acórdão 2.252/2015-Plenário, o TCU cientificou a Casa Civil e o Congresso Nacional acerca da necessidade de se aprovar uma política nacional para a região.
O TCU também recomendou aos órgãos coordenadores da política nacional de fronteira que: (i) definissem, clara e formalmente, critérios e procedimentos de atuação integrada, com destaque para as funções e responsabilidades dos principais órgãos envolvidos nas políticas federais aplicadas à fronteira; (ii) ampliassem a interação com os países vizinhos e facilitassem a coordenação entre as instituições de mesma natureza, a sistematização das cooperações vigentes, o levantamento de prioridades a serem negociadas e a adoção de providências que tornem mais ágeis os processos de internalização de acordos e tratados internacionais; (iii) elaborassem instrumentos de planejamento em que se previssem as atividades necessárias e os recursos correspondentes para sua realização, de forma logicamente encadeada com os resultados que se pretende alcançar, explicitando a estratégia adotada, o cronograma a ser seguido e as etapas de realização de objetivos e metas; (iv) adotasse medidas para aperfeiçoar os mecanismos utilizados para despertar o interesse da sociedade, garantir a compreensão das informações divulgadas, elevar a qualidade da interlocução e ampliar a influência dos setores representativos nas definições da política aplicada à fronteira; (v) elevasse a capacidade organizacional das agências que atuam na prevenção e repressão aos crimes transfronteiriços; definissem preliminarmente o alcance da função da polícia de fronteira, para que se quantifiquem os efetivos de pessoal e os recursos materiais necessários; e, superada essa etapa, revisassem os quadros de pessoal das instituições, para adequar a distribuição existente; ampliassem as políticas de incentivo à permanência na fronteira; e intensificassem a oferta para capacitação e treinamento dos servidores; (vi) intensificassem a integração dos órgãos, em complemento à necessária divisão de funções e ao estabelecimento de prioridades estratégicas; definissem os papéis dos coordenadores, para o pleno exercício da liderança; adotassem medidas para o fortalecimento da interação entre as instituições; elaborassem mapas de processos de atuação integrada que enalteçam a interdependência entre as agências; e criassem regras obrigatórias de compartilhamento de recursos materiais.
Por meio do Acórdão 1.995/2016-Plenário, o TCU recomendou aos órgãos coordenadores da política nacional de fronteira que: (i) aperfeiçoassem o modelo utilizado para monitoramento e avaliação da política implementada, a fim de dar suporte aos relatórios de desempenho e à aferição dos resultados esperados; (ii) desenvolvessem instrumentos supra-organizacionais de gerenciamento de riscos da política aplicada, de modo a assegurar a identificação, a avaliação, a comunicação, o tratamento e o monitoramento dos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados; (iii) instituíssem processo sistemático, formal e concomitante de prestação de contas sobre as ações, as operações, as metas estabelecidas e os resultados alcançados de forma conjunta que contemple mecanismos de responsabilização e instâncias de supervisão capazes de impor a adoção de medidas corretivas; e divulgassem todas essas informações à sociedade, de forma clara, ampla e periódica.