AUDITORIA OPERACIONAL NAS AÇÕES DA POLÍTICA NACIONAL DE FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA VOLTADAS À FORMAÇÃO INICIAL

Contextualização

De acordo com estudo da Organização de Estados Ibero-americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI), a partir de experiências internacionais, identificou-se que carreiras docentes voltadas para a melhoria da aprendizagem dos estudantes têm como um dos principais objetivos atrair, desenvolver e reter professores de alta performance, como nos casos de países como Chile e Equador, os quais vêm desenvolvendo inovações em contextos institucionais e de desigualdades educacionais similares aos do Brasil.

Para exemplificar, no caso do Equador, por meio de lei foram instituídas três importantes mudanças em relação à carreira docente: i) contratação de professores com base em testes de competência e padrões claros; ii) promoção com base em avaliações de desempenho ao em vez de tempo de serviço; e iii) possibilidade de demissão por duas avaliações sucessivas de desempenho consideradas insuficientes. Assim, mostra-se necessário que as carreiras, para além da remuneração, estimulem o desenvolvimento profissional e a melhoria do desempenho dos professores, o que se reflete, por conseguinte, na qualidade do ensino.

Mostra-se necessário que as carreiras, para além da remuneração, estimulem o desenvolvimento profissional e a melhoria do desempenho dos professores, o que se reflete, por conseguinte, na qualidade do ensino da educação básica, e, em última instância no desenvolvimento econômico e social do país.

Estruturação da governança e gestão

No escopo específico da formação inicial de professores, objeto deste trabalho de fiscalização, cabe destacar o objetivo geral constante da Meta 15 do Plano Nacional de Educação, que visa a garantir, em regime de colaboração entre a União e os demais entes federados, que até o final do prazo de vigência do PNE, todos os docentes da educação básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam.

O MEC coordena a Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica, em regime de colaboração com os demais entes federados.

Em relação aos mecanismos utilizados pelo MEC no sentido de exercer sua atribuição de coordenação da Política Nacional de Formação de Professores e sua coerência com o estabelecido no art. 1º, incisos I a V, e § 3º, do Decreto 8.752/2016, registra-se a instituição do Comitê Gestor Nacional (CGN), por meio da Portaria MEC 1.066, de 28/12/2021.

Entretanto, ocorreram apenas duas reuniões desse Comitê, em 24/8/2022 e 25/11/2022, com apresentação dos membros integrantes e das ações desenvolvidas pelos diversos atores sociais, no âmbito da formação de professores, com ênfase no Programa Institucional de Fomento e Indução da Inovação na Formação Inicial Continuada de Professores e Diretores Escolares, por parte da Secretaria de Educação Básica, e no mapeamento a ser feito por outras secretarias integrantes do MEC.

Além disso, a inexistência de planejamento estratégico nacional e de diagnóstico que identifique as reais necessidades dos entes federados por formação de profissionais da educação básica trazem como potenciais efeitos: indefinição de estratégias de atuação para atendimento às necessidades por formação; atuação descoordenada e sem efetivo regime de colaboração entre os entes federados; alocação de vagas e cursos em locais com menores necessidades de formação de profissionais da educação básica; incapacidade de suprir a formação de profissionais da educação básica em regiões e áreas de conhecimento com maiores necessidades. Ademais, a ausência de atuação dos fóruns estaduais/distrital dificulta a articulação para identificação das necessidades dos municípios por formação de professores/profissionais da educação básica.

O QUE O TCU FISCALIZOU

A realização desta auditoria decorre de deliberação constante em Despacho de 12/9/2022, do Ministro Walton Alencar Rodrigues (TC 019.571/2022-4), fundamentada no Levantamento na Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica, Acórdão 591/2019-TCU-Plenário (TC 018.075/2018-5), de mesma relatoria.

A fiscalização teve como objetivo avaliar as ações relacionadas à formação inicial de professores da educação básica (FIP), um dos objetivos da Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica, instituída pelo Decreto 8.752/2016.

Para esse fim, avaliou-se primeiramente o estágio de desenvolvimento do planejamento estratégico nacional previsto na política, inclusive o diagnóstico das necessidades de formação. Em seguida, foram avaliados os programas implementados pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes): Programa Nacional de Formação de Profissionais da Educação Básica (Parfor), Universidade Aberta do Brasil (UAB), Programa de Iniciação à Docência (Pibid) e Programa de Residência Pedagógica. A análise buscou verificar como esses programas direcionam os seus produtos e se, nesse processo, são consideradas as necessidades relativas ao déficit de força de trabalho, às disciplinas com mais carência e às localidades com maior necessidade de formação desses profissionais.

A política também prevê o aperfeiçoamento da regulação e da avaliação dos cursos FIP. Nesse sentido, foi analisada a adequação dos instrumentos, regras e processos decisórios utilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e pelo Ministério da Educação (MEC), para mensurar a qualidade de aspectos específicos desses cursos, sobretudo os relacionados à formação prática do futuro professor, como os estágios supervisionados. Também se buscou identificar as ações desenvolvidas pelo MEC, para atender a priorização da oferta de cursos na modalidade presencial, conforme prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB).

Por fim, avaliaram-se as ações do MEC relacionadas à valorização da carreira docente na educação básica pública, uma vez que se trata de um princípio da própria política, além de afetar o resultado das ações pela atratividade e permanência na carreira e nos cursos.

Volume de recursos fiscalizados

R$ 4.3 bilhões (Ações orçamentárias “00O0 - Concessão de Bolsas de Apoio à Educação Básica” e “20RJ - Apoio à Capacitação e Formação Inicial e Continuada para a Educação Básica”; valores empenhados, no período de 2017 a 2022). 

O QUE O TCU ENCONTROU

Identificou-se a inexistência de planejamento estratégico nacional para a Política Nacional de Formação de Profissionais da Educação Básica que contasse com diagnóstico da necessidade das redes e dos sistemas de ensino, o que afeta, inclusive, a implementação dos programas conduzidos pela Capes, uma vez que estes não são conduzidos com base em priorização quanto às necessidades de formação.

A inexistência de planejamento estratégico nacional e de diagnóstico que identifique as reais necessidades dos entes federados por formação de profissionais da educação básica trazem como potenciais efeitos: indefinição de estratégias de atuação para atendimento às necessidades por formação; atuação descoordenada e sem efetivo regime de colaboração entre os entes federados; alocação de vagas e cursos em locais com menores necessidades de formação de profissionais da educação básica; incapacidade de suprir a formação de profissionais da educação básica em regiões e áreas de conhecimento com maiores necessidades. Ademais, a ausência de atuação dos fóruns estaduais/distrital dificulta a articulação para identificação das necessidades dos municípios por formação de professores/profissionais da educação básica.

Detectou-se, ainda, que a atuação do MEC não tem sido suficiente e/ou eficiente para atender a priorização de oferta dos cursos de licenciatura na modalidade presencial e que há necessidade de maior articulação da Capes junto ao MEC para que a oferta de vagas nos cursos de FIP considere a necessidade das redes e dos sistemas de ensino, de forma a assegurar a oferta em quantidade e nas localidades necessárias.

Constatou-se que os procedimentos de regulação e de avaliação não são suficientes para assegurar o cumprimento das exigências legais relativas à prática pedagógica, em especial quanto ao estágio supervisionado, nos cursos de licenciatura destinados à FIP.

Por fim, verificou-se que, embora haja diversas ações por parte do MEC, no sentido de contribuir para a valorização dos profissionais do magistério público da educação básica, essas ações não têm se mostrado suficientes para garantir a efetividade da política.

O que precisa ser feito

É recomendável à Capes e ao MEC que, na oferta de vagas em cursos de formação inicial de professores, relacionado ao Programa Nacional de Formação de Profissionais da Educação Básica e ao Programa Universidade Aberta do Brasil, bem como em relação à oferta de bolsas de iniciação à docência dos programas Programa de Iniciação à Docência, e ao Programa de Residência Pedagógica, observem as diretrizes da Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica, em especial a oferta de vagas com base em identificação da necessidade das redes e dos sistemas de ensino por formação inicial dos profissionais da educação básica, assegurando a oferta em quantidade e nas localidades necessárias.

Também é recomendável ao MEC que implemente medidas cabíveis no sentido de induzir a oferta de cursos de formação inicial de professores da educação básica na modalidade presencial em estados e municípios com maior necessidade, considerando a atuação tanto junto à rede pública quanto à privada; e que implemente medidas cabíveis no sentido de adequar os normativos dos processos de regulação e avaliação dos cursos de formação inicial de professores, visando à plena implementação das Diretrizes Curriculares Nacionais relativas à formação desses profissionais.

Espera-se que a adoção dessas medidas aperfeiçoe a implementação da Política Nacional de Formação de Profissionais da Educação Básica no que diz respeito à formação inicial de professores, de modo a garantir o atingimento de seus resultados e, sobretudo, garantir a formação adequada e de qualidade de modo a suprir as necessidades dos sistemas de ensino de educação básica. Espera-se, ainda, contribuir para o debate acerca do aperfeiçoamento das políticas de valorização dos profissionais do magistério público o ensino básico, e, por conseguinte, para uma maior efetividade da política em questão.

Quais os próximos passos

A partir desse conjunto de recomendações, o TCU pode monitorar a sua implementação de modo a contribuir para sua efetividade.

Dados técnicos

Relator	TC	Unidade Responsável	Acórdão
Ministro Walton Alencar	020.739/2022-2	AudEducação/ SecexDesenvolvimento	1.132/2023-TCU-Plenário Sessão de 7/6/2023