AUDITORIA OPERACIONAL NOS SERVIÇOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO MINISTÉRIO DA CIDADANIA

Contextualização

O trabalho avaliou a cobertura e os processos de supervisão e monitoramento dos Programas Criança Feliz (PCF), Alimenta Brasil (PAB) e Rede de Suporte Social ao Dependente Químico (PDQ), todos sob responsabilidade da Secretaria Especial de Desenvolvimento Social do Ministério da Cidadania (SEDS/MCid), além da obtenção de informações acerca da atuação do Ministério na coordenação das políticas voltadas à primeira infância (art. 11 da Lei 13.257/2016).

O Programa Criança Feliz (PCF) foi instituído por meio do Decreto 8.869, de 5 de outubro de 2016, e consolidado pelo Decreto 9.579, de 22 de novembro de 2018, com a finalidade principal de promover o desenvolvimento integral de crianças durante a primeira infância, que compreende os seis primeiros anos de vida.

Tem como público prioritário gestantes e crianças de até 36 meses inseridas no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico); crianças de até 72 meses e suas famílias beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada (BPC); crianças de até 72 meses afastadas do convívio familiar em razão da aplicação de medida de proteção prevista no art. 101, caput, incisos VII e VIII, da Lei 8.069/1990, e suas famílias; e crianças de até 72 meses inseridas no CadÚnico, que perderam ao menos um de seus responsáveis familiares, independente da causa de morte, durante o período Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional decorrente da Covid-19.

O principal objetivo do PCF é oferecer apoio às famílias para o exercício das funções de proteção, cuidado e educação das crianças na primeira infância por meio de visitas domiciliares das equipes de trabalho na residência da família incluída no programa.

O Programa Alimenta Brasil (PAB), instituído pela Medida Provisória 1.061/2021 (convertida na Lei 14.284, de 28/12/2021), tem duas finalidades básicas: promover o acesso à alimentação e incentivar a agricultura familiar por meio do cooperativismo.

Para o alcance dos objetivos do programa, compram-se alimentos produzidos pela agricultura familiar, com dispensa de licitação, para posterior destinação às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional e àquelas atendidas pela rede socioassistencial, pelos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional e pela rede pública e filantrópica de ensino.

O Programa também contribui para a constituição de estoques públicos de alimentos produzidos por agricultores familiares e para a formação de estoques pelas organizações da agricultura familiar. Além disso, o programa promove o abastecimento alimentar por meio de compras governamentais de alimentos; fortalece circuitos locais e regionais e redes de comercialização; valoriza a biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de alimentos; incentiva hábitos alimentares saudáveis e estimula o cooperativismo e o associativismo.

O Programa Rede de Suporte Social ao Dependente Químico (PDQ) tem por objetivo estabelecer políticas públicas efetivas voltadas aos usuários e dependentes químicos e seus familiares, no que se refere a prevenção, tratamento, acolhimento e recuperação, culminando com a sua reinserção social.

Diversas são as atividades desenvolvidas no âmbito do PQD. Entretanto, a principal atividade desenvolvida refere-se ao financiamento de vagas para dependentes químicos em comunidades terapêuticas, o que envolve ainda a avaliação e acompanhamento dos tratamentos realizados.

As questões tratadas na auditoria se relacionam ao resultado das ações, bem como aos critérios adotados para a distribuição e cobertura equitativas dos recursos, que podem ser visualizados na sua ficha síntese.

Estruturação da governança e gestão

Foi constatado que não existe, no Governo Federal, nem estrutura de coordenação nem mecanismos de articulação transversal das políticas públicas voltadas à primeira infância, que possam promover uma ação integrada para a consecução dos objetivos dessas políticas.

O Decreto 10.770/2021, que regulamentou alguns aspectos da Lei 13.257/2016, não definiu órgão responsável pela articulação das políticas voltadas para a Primeira Infância, ficando silente com relação ao art. 7º da Lei, qual seja:

Tal situação, que está em desacordo com os arts. 6º e 7º, §1º e 2º, da Lei 13.257/2016, decorre da falta estruturação por parte do Executivo Federal de órgão com capacidade e posição hierárquica adequada para as funções de coordenação e articulação dessas políticas, o que leva a ações governamentais isoladas e desarticuladas e, em última análise, ineficientes. As dificuldades encontradas evidenciam a falta de coordenação e articulação das políticas voltadas à Primeira Infância.

Obviamente que, não tendo qualquer poder hierárquico ou mesmo competência para tal, nenhumas das pastas envolvidas diretamente na execução das ações voltadas para a Primeira Infância tem condições de desenvolver um trabalho de coordenação e articulação da política como um todo. É necessária a criação de uma instância de articulação, com características deliberativas e vinculantes, num nível hierárquico superior ao nível ministerial, para que as exigências legais sejam cumpridas de forma efetiva.

O QUE O TCU FISCALIZOU

O TCU fiscalizou as ações do Ministério da Cidadania nas áreas de primeira infância, aquisição e doação de alimentos e cuidados e prevenção às drogas.

Também avaliou o cumprimento, pelo Governo Federal, das exigências contidas na Lei 1.327/2016, em relação às políticas voltadas para a primeira infância.

A auditoria operacional verificou três programas de relevante interesse social, quais sejam: Criança Feliz (PCF), Alimenta Brasil (PAB) e Suporte Social ao Dependente Químico (PDQ). Esses programas fundamentam-se na transferência de recursos para outras entidades públicas ou privadas que executam, efetivamente, as ações. Nesse contexto, examinou-se a supervisão e o monitoramento, que são etapas relevantes da gestão, bem como a cobertura alcançada em relação à distribuição geográfica da população potencial.

Os trabalhos de fiscalização foram realizados de 10/2021 a 3/2022 e abrangeram o período de 2020 a 2021. Metodologicamente, a auditoria envolveu busca de dados sobre os programas, aplicação das técnicas de SWOT e DVR, além de entrevistas com gestores e executores, avaliação de sites e análise de dados e documentos.

Volume de recursos fiscalizados

R$ 1.3 bilhões

O QUE O TCU ENCONTROU

O TCU constatou que os três programas apresentam falhas em relação ao monitoramento. No PCF, a principal ferramenta de registro e controle das ações, o e-PCF, não apresenta, de forma estruturada, todos os dados necessários para o monitoramento adequado. Em relação ao PAB, detectaram-se falhas relativas às visitas in loco e à identificação dos beneficiários recebedores finais. Por sua vez, no PDQ, foram identificados problemas no sistema informatizado e deficiências estruturais que prejudicam o monitoramento. Além disso, observaram-se problemas pontuais na sistemática de supervisão gerencial, em relação aos três programas.

Constatou-se também que o sistema de coleta, monitoramento, avaliação e divulgação de dados relativos aos serviços prestados às crianças de zero a seis anos, conforme estabelecido no Marco Legal da Primeira Infância (Lei 13.257/2016), ainda não está estabelecido, não havendo, assim, nenhum dos resultados pretendidos pela Lei. A situação atual de atendimento ao artigo 11 da Lei 13.257/2016 está descrita no quadro a seguir:

Cumprimento das demandas da Lei 13.527/2016

Como se pode observar, embora algumas medidas tenham sido adotadas para a produção de parte dos dados requeridos, outros dados necessários ainda não são coletados. O atraso na criação desse sistema deve-se principalmente à falta de um órgão de articulação que atue diretamente para a coordenação integrada das ações, bem como à não priorização dessa política pelo Governo Federal.

O que precisa ser feito

No Acórdão 2.732/2022-Plenário, o TCU exarou recomendações, para aprimorar os sistemas informatizados existentes, adotar mecanismos para aumentar a confiabilidade dos dados e implementar rotinas necessárias para o adequado monitoramento dos programas. Foram indicadas ações para promover a distribuição de recursos de forma proporcional ao público-alvo. Por fim, foram apontadas ações para que o Governo Federal cumpra, efetivamente, as exigências contidas no Marco Legal da Primeira Infância.

Quais os próximos passos

O TCU realizará o monitoramento das recomendações, com vistas a garantir a implementação das medidas expedidas.

Dados técnicos