AUDITORIA OPERACIONAL NO PROGRAMA DO ABONO SALARIAL

Contextualização

O Programa Abono Salarial, previsto no art. 239, parágrafo 3º, da Constituição Federal, e disciplinado pela Lei 7.998/90, é um benefício pago, anualmente, ao trabalhador que recebe até 2 salários-mínimos, no valor máximo de um salário-mínimo vigente na data do pagamento. Relacionado com a redução das desigualdades.

O Abono Salarial representa um 14º salário para aqueles trabalhadores com remuneração de até 2 salários-mínimos mensais e a sua motivação, à época em que foi criado, era de promover a repartição de ganhos de produtividade da economia para os trabalhadores de baixa renda. Portanto, apesar de ser um programa trabalhista, guarda semelhança com os programas assistenciais, suscetível então, de comparação.

Embora alguns dos benefícios incluídos nas análises não possuam objetivo legal de combater a pobreza e a desigualdade, é certo que, por comporem o sistema de proteção social, em maior ou menor grau participam na geração e garantia de rendas que afastam da pobreza as camadas mais vulneráveis da população e auxiliam na redução da desigualdade.

O QUE O TCU FISCALIZOU

O TCU fiscalizou as ações do Ministério do Trabalho e Previdência (MTP) relacionadas ao Programa do Abono Salarial. A auditoria operacional foi realizada em cumprimento ao Acórdão 4.573/2020-TCU-1ª Câmara (TC 022.551/2019-0), que tratou de levantamento em que foram apontados riscos nos principais macroprocessos da Função Trabalho. Naquelas avaliações, o tema “Checagem e pagamento do abono salarial” destacou-se como de grande relevância. Os trabalhos de fiscalização foram realizados de 1/4/2022 a 30/9/2022 e abrangeram os Abonos Salariais pagos, relativos ao ano-base 2020.

O Abono Salarial, disciplinado pela Lei 7.998/90, é um benefício equivalente ao valor de, no máximo, um salário-mínimo. É assegurado aos trabalhadores que recebam em média até dois salários-mínimos de remuneração mensal de empregadores contribuintes do PIS ou do PASEP, que tenham exercido atividade remunerada pelo menos durante 30 dias no ano-base e que estejam cadastrados há pelo menos 5 anos no Fundo de Participação do PIS-PASEP ou no Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS).

O objetivo deste trabalho foi verificar a regularidade na habilitação, concessão e pagamento dos Abonos Salariais relativos ao ano-base de 2020, além de avaliar a confiabilidade dos controles internos relacionados ao Programa. Avaliou-se a eficiência e a regularidade dos pagamentos do Abono Salarial, verificando se os valores estão sendo pagos aos trabalhadores que fazem jus ao benefício de acordo com a lei e se são confiáveis os controles internos que atuam, ou que deveriam atuar, sobre as fases de habilitação, concessão e pagamento.

Metodologicamente, a auditoria envolveu coleta de dados sobre o Programa Abono Salarial, elaboração e validação de mapas de processo das etapas de habilitação, concessão e pagamento do benefício, entrevistas com gestores e técnicos executores, avaliação de sites e análise documental e de dados.

Volume de recursos fiscalizados

R$ 10 bilhões (referentes aos valores pagos em Abono Salarial no ano de 2021)

O QUE O TCU ENCONTROU

O TCU identificou falhas nos controles internos do MTP acerca da operacionalização do Abono Salarial. O Programa envolve diversos órgãos da Administração Pública. Constatou-se a existência de problemas em todos os critérios legais de concessão do benefício, decorrentes, em grande escala, de inconsistências na base de dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais), o que tem gerado um número expressivo de indeferimentos indevidos e, na via inversa, prováveis concessões a quem não teria direito.

As análises das amostras e registros na Rais demonstraram uma série de inconsistências na principal base de dados do Programa, haja vista a Rais corresponder a um sistema de informações obtidas de forma declarativa e não gerar qualquer obrigação a pagar para o empregador, o que pode facilitar a ausência de informações, ou ainda a inserção de dados errados e/ou incompletos.

O TCU identificou Falhas de habilitação do abono salarial, possibilitando o pagamento indevido a beneficiários do programa que não atendem os critérios legais e, na via inversa, prováveis concessões a quem não teria direito.

Houve beneficiários que receberam acima de um salário-mínimo, contrariando o disposto no art. 9º, caput, da Lei 7.998/90. Ocorreram registros de beneficiários com renda média salarial de dois salários-mínimos, assim como beneficiários com inscrição inferior a cinco anos no Fundo de Participação no PIS/PASEP. Ainda, foram identificados pagamentos a pessoas que trabalharam menos do que trinta dias no ano-base.

Outro achado importante diz respeito a falhas no fluxo processual dos recursos administrativos, provocando ineficiência na gestão do benefício e gastos indevidos, destacando-se:

• inexistência de instância revisora diferente daquela que prolatou a decisão, indo de encontro ao previsto no art. 56, § 1º, da Lei 9.784/1999;
• não existe a possibilidade de o trabalhador interpor recurso por meio do Portal Emprega Brasil do MTP, principal canal de comunicação do governo com o trabalhador;
• não há limitação de recursos no sistema que rege o Programa.

Outro achado relevante é o Número expressivo de indeferimentos indevidos revertidos por meio de recurso administrativo em razão de inconsistências existentes nos dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais), que serve como fonte de informação nas análises dos recursos, e cujos dados não são convalidados nem pela Dataprev, nem pelo Ministério, provocando indeferimentos indevidos a trabalhadores que teriam direito ao benefício. 

O que precisa ser feito

Dentre as determinações dirigidas ao MTP destacam-se as seguintes: assegure que o contrato com a Dataprev preveja a aplicação de penalização em caso de erro que cause dano ao erário e o envio de relação de trabalhadores cujos empregadores prestaram informações falsas ou inexatas na Rais; adote medidas para garantir a consistência e a validade dos dados utilizados na concessão do Abono; valide as informações oriundas da Rais com outras bases de dados; garanta que, para cada lote de pagamentos, seja emitido “log de dados”, com a descrição dos eventos relevantes ocorridos; identifique detentores de cargos públicos que venham a ser indevidamente habilitados para receber o Abono Salarial, utilizando o sistema integrado de dados de que trata o art. 12 da Emenda Constitucional 103/2019 e outros recursos à disposição; implemente instância administrativa revisora para os recursos administrativos.

Adicionalmente, foi recomendado que o órgão implemente sistemas de informação adequados no Portal Emprega Brasil, para facilitar a interposição de recursos por aquele canal.

Também foram expedidas deliberações para que o MTP estabeleça mecanismos para avaliação contínua e sistemática dos resultados dos recursos administrativos e dos dados referentes aos pagamentos do Abono determinados por sentenças judiciais.

Quais os próximos passos

Será realizado o monitoramento das deliberações visando a sua implementação.

Dados técnicos

Relator	TC	Unidade Responsável	Acórdão
Ministro Benjamin Zymler	006.466/2022-2	AudBenefícios/ SecexContas	247/2023-TCU-Plenário Sessão de 15/2/2023