Emendas de Relator-Geral do Orçamento da União (RP9)
Execução de despesas decorrentes de emendas de relator-geral do Orçamento
O orçamento de 2021 apresentou atipicidades que decorreram da apresentação de emendas de relator-geral, com o objetivo de incluir novas programações no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Tais inclusões, entretanto, não têm relação com a correção de erros das projeções ou das omissões, condicionante constitucional para alteração do PLOA.
Ao todo, as programações orçamentárias que resultaram de emendas de relator-geral somaram R$ 29,03 bilhões no PLOA 2021. Para obter espaço orçamentário para esse volume de emendas, foram propostos cancelamentos de despesas da ordem de R$ 26,47 bilhões, sendo R$ 26,01 bilhões referentes a despesas obrigatórias (RP1) e R$ 457 milhões relativos a despesas discricionárias (RP2).
Após os vetos presidenciais, foram alocados, inicialmente, R$ 18,5 bilhões a título de RP9, dos quais foram empenhados R$ 16,7 bilhões e pagos R$ 6,3 bilhões referentes a despesas do mesmo exercício (37,72%). Não houve recomposição das dotações para a União honrar a integralidade de suas despesas obrigatórias por imperativo constitucional e legal, com dotação subavaliada para o abono salarial em R$ 7,4 bilhões.
Execução das Emendas RP-9 por função
A alocação das emendas RP9 por função se concentrou nas áreas de Saúde (46%), Urbanismo (37%), Agricultura (6%) e Educação (3%) receberam as maiores parcelas de emendas RP9 (92%). Com exceção das áreas de Saúde (75%) e Previdência Social (89%), as demais funções apresentaram baixa execução financeira das referidas emendas, com pagamentos inferiores a 25% do valor empenhado.
A execução orçamentária das emendas RP 9 concentrou-se nos seguintes Grupos Natureza de Despesa (GND).
Emendas RP 9 por Grupo Natureza de Despesa na LOA 2021
As unidades orçamentárias que realizaram os investimentos foram as seguintes:
Emendas RP 9 – Investimentos (GND 4) – por Unidade Orçamentária
Siglas: MDR - Ministério do Desenvolvimento Regional, administração direta; Codevasf - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba; MAPA - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, administração direta; FNS - Fundo Nacional de Saúde; FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
No que se refere à alocação das emendas RP9 em despesas correntes, sobressaem as destinações para o Fundo Nacional de Saúde (FNS), o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), o Ministério da Cidadania (Cidadania) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Emendas RP 9 – Despesas correntes (GND 3) – por unidade orçamentária
Dotação atualizada RP-9 – modalidade de aplicação
No que se refere à forma de aplicação, os municípios foram os principais destinatários das emendas RP9 (79%). A aplicação direta pelos órgãos e entidades federais foi de tão somente R$ 1,93 bilhão (12%), enquanto os estados e o Distrito Federal receberam 8% das emendas.
Ao todo, R$ 14,55 bilhões foram repassados aos entes subnacionais, sendo R$ 7,55 bilhões (52%) na modalidade fundo a fundo, com elevado grau de execução financeira (77%); o restante (R$ 7 bilhões) teve baixa execução, com pagamentos de apenas 3,34%.
Os estados de Alagoas (229%), Minas Gerais (167%), Acre (148%) e Pará (134%) foram os que apresentaram maiores altas na distribuição das emendas de relator-geral quando comparados com a distribuição dos recursos alocados por essa via em 2020. Distrito Federal (-96%), Amazonas e Tocantins (-20%), Amapá (-13%) e Piauí (-10%) sobressaíram com as maiores perdas no referido período. Com exceção da região Centro-Oeste, que apresentou queda de 40,6% na destinação de emendas RP9, as demais regiões ampliaram a participação dos repasses com destaque para as regiões Nordeste, com aumento de 38,4%, e Sudeste, com incremento de 68%.
Distribuição das emendas de relator-geral entre entes subnacionais, por região
Em 2020, os repasses federais decorrentes de emendas RP 9, em parcela superior a R$ 50 milhões, somaram R$ 4,4 bilhões distribuídos em 34 cidades (26 capitais) que reúnem cerca de 49 milhões de habitantes (23% da população nacional), conforme demonstrado no relatório que fundamentou o Parecer Prévio de 2020.
Fatores críticos da sistemática de inclusão de novas programações por Emendas RP9
- A sistemática de inclusão de novas programações no PLOA pela via do RP9 levou à supressão de programações necessárias e suficientes para a União honrar despesas obrigatórias (R$ 7,4 bilhões) e despesas discricionárias, inclusive as priorizadas pela LRF para preservação do patrimônio público;
- A distribuição de emendas RP9 para as áreas de Saúde e Assistência Social não atende critérios objetivos previstos constitucional e legalmente para alocação dos recursos da União nessas áreas;
- Não há evidência de observância de critérios objetivos nas escolhas alocativas e dos pressupostos que orientam o planejamento governamental, fatores críticos que comprometem a governança orçamentária, com risco potencial de afetar, em razão de disfunções do processo orçamentário, a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
O perfil de distribuição verificado em 2020 foi substancialmente alterado em 2021, com a concentração de repasses mais elevados em apenas 14 cidades, das quais 7 são capitais. Entre as cidades que receberam repasse global acima de R$ 50 milhões, cuja soma corresponde a 7,5% das emendas RP9 de 2021, sobressarem as transferências realizadas aos municípios de Arapiraca (AL), São Félix do Xingu (PA), Campina Grande (PB) e São Gonçalo (RJ), no total de R$ 343,6 milhões. Os repasses federais a esses 4 municípios variaram de 737% a 5.237% na destinação das emendas RP 9, em relação ao que receberam no ano anterior. Essa variação elevada e concentrada em algumas cidades chama a atenção.
Decisão sobre alocação em investimentos e sua execução financeira no período 2017-2021
Nota-se, nos últimos 2 anos, maior participação do Poder Legislativo na decisão das alocações em investimentos.
¹ Valores atualizados pelo IPCA até dez/2021.
Poder Executivo: RP 1, RP 2 e RP 3. Poder Legislativo: RP 6, RP 7, RP 8 e RP 9.
Programações de investimentos propostos pelo Poder Executivo, com observância das premissas do planejamento governamental, têm maior grau de execução financeira, enquanto investimentos decorrentes de emendas parlamentares apresentam baixo índice de execução financeira.
A constitucionalidade material da sistemática referendada pela Resolução 2/2021-CN é apreciada pelo Supremo Tribunal Federal em sede da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854.