Conformidade financeira e orçamentária

Requisitos para Instituição de Benefícios Tributários

O art. 150, § 6º, da Constituição, exige que os benefícios tributários sejam concedidos por lei específica que regule exclusivamente a matéria ou o respectivo tributo. O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determina que a proposição legislativa que crie ou altere renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. Na mesma linha, o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece que a concessão ou ampliação do benefício tributário seja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a uma das seguintes condições: demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita orçamentária e de que não afetará as metas fiscais previstas na LDO ou, alternativamente, estar acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita.

Além disso, a LDO 2020 dispôs sobre requisitos a serem observados nas proposições legislativas que concedam ou ampliam renúncias de receitas, como: demonstração da memória de cálculo dos impactos e correspondente compensação; avaliação do Ministério da Economia quanto ao mérito e objetivos pretendidos; e vigência máxima ou prorrogação do benefício por até cinco anos.

Em face da calamidade pública decorrente da pandemia de Covid-19, conforme a Emenda Constitucional 106/2020, a observância das disposições da LRF e da LDO foi dispensada para as renúncias instituídas exclusivamente com o propósito de combater os efeitos da pandemia, desde que a vigência de tais medidas também estivesse restrita à duração do estado de calamidade.

Assim, das 34 desonerações tributárias instituídas em 2020, apenas 8 se submeteram integralmente às exigências de conformidade fiscal e orçamentária. O Tribunal procedeu ao exame dessas medidas e detectou que não houve descumprimento, por parte do Poder Executivo, dos requisitos aplicáveis (situação inédita ao menos desde o exercício de 2016), conforme demonstrado no quadro a seguir.

Em relação à Lei 14.020/2020 (Prorrogação da Desoneração da Folha), houve veto do Presidente da República ao art. 33, mas o Congresso Nacional o rejeitou, de modo que a renúncia correspondente acabou sendo aprovada sem atender às exigências constitucionais e legais. Entretanto, como o Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República compreende o exame da gestão exclusivamente de responsabilidade do Poder Executivo, não se propôs deliberação endereçada ao Poder Legislativo.

Um dos aspectos importantes da gestão fiscal da receita, evidenciado na Prestação de Contas do Presidente da República, é o conjunto de ações voltadas à recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, em observância ao art. 58 da LRF.

Ao final de 2020, o montante de créditos ainda não recuperados pela União alcançou R$ 4,4 trilhões, compreendendo: R$ 216,1 bilhões em créditos parcelados não inscritos em dívida ativa; R$ 2,6 trilhões em créditos inscritos em dívida ativa; e R$ 1,5 trilhão de créditos com exigibilidade suspensa. O total de créditos a recuperar equivale a 59% do PIB e representa crescimento de 4% em relação ao exercício anterior.

O estoque de créditos inscritos na dívida ativa (parcela mais relevante dos créditos a recuperar) teve crescimento de 4,5% em 2020, ao passo que a arrecadação atingiu R$ 20,9 bilhões, equivalente a 0,8% do estoque, o que evidencia a reduzida capacidade de recuperação. Sob o aspecto fiscal, essa arrecadação teve baixa representatividade (1,4%) no montante das receitas primárias totais de 2020.

Ao longo dos últimos exercícios, tem-se verificado aumento do estoque e oscilação da arrecadação da dívida ativa, conforme demonstrado no gráfico seguinte.

Por fim, em relação aos créditos da dívida ativa das autarquias e fundações públicas federais, sob gestão da Procuradoria-Geral Federal (PGF), apurou-se que 30 entidades não efetuaram registro de estoque final e de arrecadação e outras 59 entidades não registraram nenhuma arrecadação, embora tenham apresentado saldo final em estoque. Assim, pretende-se aprofundar o exame desses achados na auditoria do Balanço Geral da União do exercício de 2021.