Relatório de Fiscalizações em Políticas e Programas de Governo - REPP - 2025
Com a missão de aprimorar a Administração Pública em benefício da sociedade, por meio do controle externo, o Tribunal de Contas da União (TCU) elabora, pela 9ª vez, o Relatório de Fiscalizações em Políticas e Programas de Governo (RePP), um produto estratégico para o cumprimento de seus objetivos institucionais, além de auxiliar o Congresso Nacional, em especial, para atender ao disposto, anualmente, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A LDO 2025, Lei 15.080, de 30 de dezembro de 2024, estabelece em seu artigo 146 que:
Para fins de subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária de 2025, o Tribunal de Contas da União enviará à Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, no prazo de trinta dias após o encaminhamento do referido projeto de lei ao Congresso Nacional, quadro-resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance das metas e objetivos dos programas e ações governamentais objeto de auditorias operacionais realizadas.
Com esse objetivo, o RePP 2025 traz uma síntese dos resultados de fiscalizações realizadas pelo TCU, neste ano, que examinaram a qualidade da formulação, implementação e avaliação de políticas públicas do governo federal, com vistas a induzir a melhoria dos resultados dessas intervenções estatais e das organizações públicas, em especial, nas ações de maior impacto no bem-estar dos cidadãos.
O tema é aderente ao Plano Estratégico do TCU (PET) 2023-2028, que orienta a Corte de Contas para uma atuação em favor da transformação social e do desenvolvimento do país, mediante o aprimoramento da Administração Pública. O objetivo estratégico do PET associado ao RePP é "contribuir para a efetividade das políticas públicas", que abrange as dimensões de eficácia, eficiência, economicidade e equidade.
De acordo com o PET 2023-2028, o valor da efetividade é materializado quando as intervenções estatais tratam adequadamente os problemas públicos por meio de políticas públicas que atendem às reais necessidades da sociedade e são percebidas como iniciativas voltadas ao bem comum, sendo úteis e relevantes.
METODOLOGIA
O RePP 2025 foi elaborado a partir da seleção de nove políticas públicas, segundo critérios de risco, materialidade, relevância e oportunidade, além da vinculação a programas e ações com financiamento orçamentário, constantes da Lei 4.822/2024 (Lei Orçamentária Anual - LOA 2024) e Lei 14.802/2024 (Plano Plurianual - PPA 2024/2027).
As fiscalizações foram realizadas pelas unidades técnicas do TCU, com base em um núcleo comum de 21 questões, detalhadas no Quadro a seguir, extraídas do Referencial de Controle de Políticas Públicas do TCU (RC-PP), fundamentado em normas legais e infralegais e em boas práticas de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, que, reconhecidamente, contribuem para a melhoria de seu desempenho e resultados.
Fiscalizações que compõem o REPP
O RePP 2025 é composto do relato sintético de nove fiscalizações que avaliaram políticas das áreas de saúde, cultura, assistência social, previdência social, desenvolvimento regional, transportes, recursos hídricos e energia, descritas a seguir:
Visão Geral das Políticas Fiscalizadas
As nove políticas públicas avaliadas no RePP 2025 estão relacionadas a programas finalísticos do PPA 2024/2027 e ações orçamentárias da LOA 2024, sob responsabilidade dos Ministérios da Previdência Social, Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, Transportes, Saúde, Integração e Desenvolvimento Regional, Minas e Energia e Cultura.
Em 2024, essas políticas representaram R$ 379,1 bilhões em despesas empenhadas, sendo 95% referente a gastos com a Previdência Social Rural e Bolsa Família e 5% distribuídos nas demais políticas, conforme Quadro abaixo.
A integração entre planejamento e orçamento é fundamental para garantir o alcance das metas e objetivos das ações e programas governamentais, de modo a permitir que os recursos sejam alocados de forma eficiente e eficaz, para que as políticas sejam implementadas de acordo com os objetivos estabelecidos.
A Emenda Constitucional 109/2021 destaca ainda que as leis orçamentárias (plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual) devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas. Isso reforça que o planejamento e o orçamento sejam elaborados considerando as evidências sobre o desempenho das políticas, contribuindo para a melhoria contínua dos serviços prestados à sociedade.
O Quadro abaixo consolida a avaliação das 21 questões sobre qualidade da formulação e implementação de políticas públicas e o alcance de metas e resultados das nove fiscalizações realizadas pelo TCU.
Quanto à qualidade da formulação das políticas públicas, 44% das políticas avaliadas identificaram e evidenciaram corretamente os problemas públicos e suas causas e consequências. Em 67% houve delimitação e caracterização adequada do público-alvo. Esses elementos são fundamentais para a construção de políticas bem direcionadas e alinhadas às necessidades da sociedade.
Por outro lado, 44% das políticas avaliadas indicaram que a opção adotada não foi analisada frente a outras alternativas, o que compromete a identificação da intervenção mais eficaz e eficiente para tratar o problema, aumenta a probabilidade de adoção de soluções de relação custo-benefício ineficientes, e reduz a efetividade da política.
Em relação ao desenho e institucionalização, apenas 22% das políticas apresentaram uma teoria clara de mudança (como esta incide sobre as causas do problema, projetando seus resultados e impactos de longo prazo), enquanto 78% o fizeram de forma parcial. Da mesma forma, somente 22% possuíam objetivos plenamente claros, mensuráveis e realistas, ao passo que 67% atenderam parcialmente e 11% não atendeu.
A definição completa de indicadores de desempenho - abrangendo efetividade, eficácia e eficiência é fundamental para o acompanhamento e a melhoria das políticas públicas. No entanto, em 100% das políticas avaliadas pelo TCU, o atendimento a esse requisito é apenas parcial, agravado pela ausência de informações completas sobre linhas de base (77%) e metas de entrega (89%).
Essa fragilidade compromete a aferição integral da eficiência, eficácia e da efetividade das ações, dificulta a comparação de resultados ao longo do tempo e prejudica a transparência. Além disso, limita a capacidade de monitoramento, enfraquece a prestação de contas à sociedade e reduz a possibilidade de ajustes oportunos na execução, aumentando o risco de ineficiência, desperdício de recursos e baixa efetividade da política.
Em termos de qualidade da implementação das políticas públicas, destaca-se positivamente a correta identificação das fontes de financiamento na LOA e PPA, atendida em 78% das políticas, assegurando transparência e controle social, além da devida alocação de recursos ao longo do ciclo orçamentário, assim como a institucionalização das estruturas de coordenação (56%), o que fortalece a governança e garante clareza nas responsabilidades.
Contudo, 78% das políticas avaliadas não contam com estruturas de gestão de riscos e controles internos e gerenciamento de riscos e controles internos institucionalizados, revelando vulnerabilidades na prevenção de falhas e desvios que podem comprometer o alcance de objetivos das políticas públicas, inviabilizar a implementação de medidas preventivas de forma ágil e a melhoria da tomada de decisões.
Em 55% das políticas observou-se o não atendimento, ou o atendimento apenas parcial, da institucionalização das estruturas de monitoramento e avaliação, o que dificulta a elaboração de evidências para tomada de decisão, transparência, acompanhamento contínuo e ajustes tempestivos para maior efetividade e eficiência das políticas públicas.
A gestão de recursos necessários (humanos, financeiros, materiais) é parcialmente adequada em 78% das políticas. A gestão de recursos necessários está diretamente relacionada à capacidade de implementação e ao sucesso das políticas públicas pois garante que os insumos indispensáveis estejam disponíveis, sejam utilizados de forma eficiente e contribuam para o alcance dos objetivos e metas estabelecidos.
Os objetivos e resultados de curto prazo estão sendo alcançados parcialmente em 89% das políticas avaliadas, evidenciando a relevância de avaliações periódicas, da prestação de contas clara, da aferição da eficácia, da justificativa de eventuais distorções e da transparência na divulgação dos resultados.
Em relação ao alcance de metas e resultados, 56% das políticas públicas avaliadas atingiram apenas parcialmente seus objetivos e metas (eficácia) e resultados (efetividade), e nas 44% restantes não foi possível comprovar a eficácia ou a efetividade das ações (não se aplica).
Segundo as avaliações realizadas, fatores como a inexistência ou insuficiência de indicadores e respectivas metas e linhas de base, falta de atualização de indicadores, deficiências nos mecanismos de monitoramento e avaliação e o estágio inicial de execução das políticas inviabilizaram a avaliação do alcance de metas e resultados e de seus reais impactos.
A indisponibilidade de informações essenciais dificulta aferir se os recursos aplicados resultaram em entregas compatíveis com os objetivos das políticas e, sobretudo, se produziram os impactos sociais esperados.
O Quadro abaixo, por sua vez, evidencia o grau de atendimento às normas legais, infralegais e às boas práticas relacionadas às 19 questões de formulação e implementação de políticas públicas, indicando os parâmetros atendidos integralmente (sim), conforme bloco de controle e a política avaliada. No total, foram registradas 48 ocorrências de atendimento aos parâmetros analisados.
Por outro lado, as avaliações identificaram 45 achados de auditoria que evidenciam fragilidades na formulação e implementação de políticas públicas, conforme detalhado no Quadro abaixo.
Diante disso, o TCU fez 42 recomendações a órgãos da Administração Pública Federal (Ministérios da Cultura, Previdência Social, Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, Saúde, Minas e Energia, Integração e do Desenvolvimento Regional e Transportes, além do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e Comitê Interministerial de Segurança de Barragens) e uma determinação ao Ministério da Previdência Social, cuja implementação visa aprimorar a formulação de políticas públicas e melhorar os processos de governança, e, principalmente, possibilitar a mensuração dos resultados das políticas públicas.
Ainda que as nove políticas avaliadas não se revelem como uma amostra da totalidade das políticas públicas federais, a avaliação realizada pelo TCU cumpre um papel relevante, como instrumento de aprendizado e de melhoria contínua, bem como de accountability da atuação do governo federal perante a sociedade brasileira, ao evidenciar tanto o atendimento a boas práticas, como as fragilidades das políticas públicas fiscalizadas. A visualização sistematizada desses achados pode subsidiar a adoção de medidas voltadas a tornar as políticas públicas mais eficazes, transparentes e orientadas para resultados.
As principais informações das fiscalizações encontram-se nos capítulos apresentados a seguir, com apontamentos relevantes e achados de cada política pública avaliada pelo TCU, quadro--resumo sobre a qualidade da formulação e implementação e alcance de metas e objetivos dos programas e ações governamentais e decisões do Tribunal.
Para maior aprofundamento e acesso ao conteúdo metodológico completo da avaliação sob a ótica do RC-PP, bem como a íntegra dos quadros-resumo das políticas avaliadas, é possível acessar o relatório, voto e acórdão das fiscalizações, a partir do botão "Acesse o Relatório de Auditoria" nos capítulos a seguir.